中菲关系生变,“南海”成关键?

来源:海国图智研究院 时间:2021-07-22

摘要:菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)自2016年当选以来,一再强调他的“反美”立场和“亲华”战略两大取向,并于2016年签署《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》,就南海争端问题与中国达成了一致的友好磋商。但自2020年以来,菲方在南海问题上的合作态势逐渐转向,并在南海地区展开了一系列针对中国的挑衅式武力威胁。菲方总统也在公开场合表示,即使在危及中菲友好关系的压力下,也拒绝将菲律宾船只从与中方存在主权争议的海域中撤出。因此,本文将就菲律宾在南海问题上对华政策的转变进行分析,探讨导致菲方转变态度的原因、菲方政策转向对中菲关系的影响,以及中菲关系的发展前景。

 

菲律宾在南海问题上对华政策生变

自2020年起,菲律宾在南海地区的动作不断。据BBC报道,在2020年6月菲律宾公布在南沙群岛有争议岛屿上扩建设施。6月10日,菲律宾国防部长洛伦扎纳(Delfin Negrillo Lorenzana)和菲律宾海军西部司令戴维(Renato P.David)率领一个军事团队登上中业岛。并且就菲律宾国防部长的说辞来看,菲方认为在中业岛上的军事建设是菲律宾在西海控制岛屿做出努力的“历史性里程碑”。菲方的这一单边行为在加剧同北京的主权争议的同时,也搅乱了南海地区的和平进程。2021年以来,中国再次遭遇菲律宾在南海的挑衅行为。据分析,菲律宾正试图通过增加军舰和飞机的军事部署来加强其在南海的存在,并且正在加强在有争议的南海海域的“海上主权巡逻”。在与北京关系紧张之际,菲律宾总统杜特尔特拒绝结束在南海的巡逻,无视北京方面要求其停止此类巡逻的警告,不利于维持当前地区的缓和局面。

与此同时,在新冠肺炎疫情冲击下,地区和国际政治形势均发生了重要变化。美国政界和战略界将疫情视为中国在力量上加速接近美国、加速美中之间出现有利于中国的力量再平衡的故意之举,由此,南海地区周边国家中的许多政要、媒体和专家学者也认定,中国会利用所谓的“战略窗口期”在南海采取行动。美方在疫情下对中国南海威胁论的恶意宣传直接导致南海地区周边国家对中国战略意图的警惕性增强,提高了南海地区发生小范围摩擦的可能,从而使得南海争端呈现升温趋势。

菲方派出执法部队强化南海存在。图源:菲律宾海岸警卫队(PCG)

 

菲律宾在南海问题上转变态度的原因

造成近期菲律宾在南海问题上对华态度的转变的因素主要来自于两个方面,其一是2022年菲律宾国内的换届选举,其二是2021年美国政治环境的变化。

菲律宾国内政局的变化在很大程度上牵动着南海局势以及菲律宾对南海问题的态度,2022年菲律宾的总统大选也使得杜特尔特不得不将面临南海问题的考验。根据菲现行宪法,总统任期为六年且仅能担任一届不得连任,因此杜特尔特的女儿萨拉·杜特尔特(Sara Duterte-Carpio)将接替其参加2022年大选,与在南海问题上历来持强硬立场的前最高法院法官安东尼奥·卡皮奥(Antonio Carpio)等人展开角逐。杜特尔特上台以来的友华姿态在菲国内引发了部分群众的不满,国内亲美势力以及反对派的掣肘更促使杜特尔特当前在对华问题上的态度和立场摇摆不定。从选举的层面来看,在南海问题上的强硬态度在很大程度上有利于支持率的提高。所以在南海问题上保持强硬态度,是当前杜特尔特政府为其女参与选举造势的最明智的选择。

就国际政治环境导向因素来看,南海争端是影响中菲双边关系甚至中菲美三边关系的重要因素。菲律宾近期在南海问题上的强硬态度,也是为了实现美国新一届政府执政后中-菲-美三边关系的动态平衡。2016年杜特尔特上台后,中菲关系扭转了在南海问题上的对峙局面,并且在很大程度上实现了重要转圜和巩固提升。然而新一届美国政府大概率会继续保持并逐渐加大对南海问题的介入,在南海域内不断拉拢盟友和伙伴国来保持和稳定其现有的军事活动。根据路透社的报道,拜登总统上任以来,美国海军首次执行了两个航母战斗群在南海举行联合演习的任务。虽然美国将这一联合演习称之为自由航行活动,但早在2021年2月9日,一艘美国军舰已经在有争议的海域试图靠近中国控制的岛屿。随后的4月,菲律宾和美国士兵恢复了去年因大流行而取消的年度训练活动,并在南海地区进行了为期两周的联合军事演习。演习过程中,菲国防部长洛伦扎纳与美国国防部长劳埃德·奥斯丁(Lloyd Austin)在通话中再次重申了两国之间《访问部队协定》(VFA)的重要性。此外,菲美双方防务和安全部门以中方船未经允许在牛轭礁周边停留为借口而炒作的牛轭礁事件,也在不断加深中菲海上矛盾,波及中菲南海局势。在牛轭礁事件中,美国国务卿布林肯、国防部长奥斯汀和国家安全顾问沙利文等先后发表声明公开支持菲律宾,并在与菲律宾国防长的通话中表达对南海局势的关切。

由此可见,美方可能将以南海争端为突破口,不断加强与东南亚国家在国家安全问题上的结盟来形成对中国的合围之势,以此来干扰中国与南海周边国家在处理南海问题上的进程。菲律宾对美国存在非对称的安全依赖,其武器的进口与更新大多由美国提供,所以面对新一届美国政府对中国的竞争态势,菲律宾选择跟随政策,以确保获取新一届美国政府给予的安全支持。正如菲律宾外交部长洛钦(Teodoro Lochen)近日的表态,若南海发生明显侵略行为,菲律宾可信任且可以依靠的只有其盟友美国。

美菲军事同盟。图源:Reuters

 

南海问题和后疫情时代中菲双边关系

在未来的中菲关系发展进程中,南海争端虽不是中菲关系的全部,但其确实是影响中菲双边关系甚至是中-菲-美三边关系的的重要因素。当前,单一的给菲律宾贴上“疏美亲中”的“标签”并不恰当。在中美两国的南海博弈中,菲律宾更多的是就当下利益在大国平衡中不断地做出选择。2021年菲律宾国内领导人选举以及美国新一届政府上台等因素都使菲律宾自身政治利益产生了变化,从而导致菲方在南海问题上对华采取强硬态度。由此,中菲关系在紧张的南海局势下形成了短期内不稳定的发展趋势。但南海问题并不代表着中菲双边关系的僵局,这个问题只是双边关系广阔道路上的一个孤石。在后疫情时代,中菲双方在经贸、疫苗等方面都有着较大的合作空间。同时美国的对外政策逐渐“回归理性”,都将在一定程度上助推中菲关系的未来合作化走向。

在2022年菲律宾大选季中,南海问题作为竞选者获得民众支持的噱头将不可避免地受到煽动和炒作。但对菲律宾选民来说,获得其支持的基础并不仅局限于南海争端,在疫情后期的国内疫苗供给以及国内经济复苏也是赢得民心的重要因素,这也是菲律宾政府未来的执政的重点。根据亚洲开发银行的统计,2020年菲律宾经济将萎缩8.5%,菲方对疫后经济复苏的现实需求十分迫切。而中国在2020年签订的《区域全面经济伙伴关系协议》(RCEP),为多边框架下的中菲经济合作提供了广阔空间,或将有效地缓解2020年菲律宾国内经济形势在疫情下所受到的重创。同时在当前新冠毒株不断变异的国际形势下,菲方在防控新冠疫情方面仅凭一国之力很难维持其抗疫成效。所以,菲方在疫苗的获取和供给上选择与中国合作也是势在必行。在中国国务委员兼外交部长王毅和菲律宾外长洛钦于2021年1月的会晤中,菲方提出要加强双边在抗疫努力和经济复苏方面的合作。因此,相较于为2022年换届选举造势,杜特尔特以及菲律宾政府未来需要面临的更迫切的问题是,如何在后疫情时代如何更有效的抗击国内疫情,以及在疫情恢复期间保证国内经济增长。基于菲律宾在疫情后期的实际现状,杜特尔特以及菲方领导高层都必须考虑与中国在经济贸易和抗击疫情上的合作以保证菲律宾自身在疫后的复苏。

同时,后疫情时代的中美关系也将迎来逐渐走向理性合作与理性竞争的发展趋势,这也提高了中菲两国进一步合作的可能。中美两国拥有涉及双边和全球共同利益的广泛合作议程。其中,在当前国际形势下最紧迫的必然是在抗击新冠疫情方面的合作。中国工程院院士钟南山与美国知名传染病学专家福奇(Anthony Fauci)也在视频国际研讨会中表示,“新冠病毒是全人类的敌人,加强全球抗疫合作有助于在全球范围遏制疫情”。因此,两国在共享疫苗研发资源以及携手提高全球疫苗的可获得性和可负担性上有较大的合作空间。除此之外,中美在气候治理议题上也有巨大的合作空间和合作意愿。2021年1月20日,拜登总统在上任的第一天即签署了美国重返《巴黎协定》的文书。因此,在拜登政府上台后,中美也很可能将再次迎来就全球气候变化问题而展开合作的机会。中美的合作将减轻菲律宾在中美大国南海博弈中不断周旋的压力,有益于促进中-菲-美三边关系的发展,并助推中菲关系向好发展。

 

作者:张艺潇