杰弗里·曼科夫:美国不应在中亚驻军

来源:欧亚新观察时间:2021-07-08

近日,美国防大学国家战略研究所资深研究员杰弗里·曼科夫(Jeffrey Mankoff)和战略与国际研究中心(CSIS)欧洲、俄罗斯和欧亚大陆项目副研究员赛勒斯·纽林(Cyrus Newlin)合作撰文,对美国从阿富汗撤军后是否要在中亚部署军事基地的问题进行了深入讨论。我们编译了该文,以飧读者。本文观点仅供参考,不代表欧亚系统科学研究会立场。

本周,记者报道了塔利班在阿富汗北部昆都士省取得的快速进展,不禁让人想起血腥的过往。在暴力事件激增和担心美军的撤离(定于9月11日完成)会导致塔利班控制局势的情况下,华盛顿继续寻找一种方法来保持其收集信息和向阿富汗投射力量的能力——也许是通过在邻近的中亚地区建立军事存在。

在计划撤军之前,美国官员一直在悄悄地与中亚国家接触。据报道,5月初,美国阿富汗问题特别代表扎勒迈·哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad)访问了该地区,以确定撤军后可能进行的部署。与此同时,中亚及其周边地区的媒体一直充斥着关于美国驻军计划的传言。

当然,美国在中亚保持有限军事存在作为其阿富汗战略的辅助手段的想法并不新鲜。在2001年秋季谈判达成第一批双边协议后,美国一度在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦部署了军事力量。中亚国家还为美国和盟国部队提供了空域准入、公路和铁路的使用以及其他类型的支持。近年来,随着西方国家在阿富汗的参与度下降,对中亚空域、基础设施和基地的依赖性也随之降低。中亚国家在阿富汗问题中重要性下降的同时,中俄两国对该地区的关注则在不断增加。今天,随着欧亚大陆的地缘政治竞争以及拜登政府对民主和透明度的强调,美国在该地区重新部署军队将是困难的,而且会产生反效果。

 

成为一员

与 "9·11 "事件后那段时期相比,目前中亚的内部条件和更广泛的地区环境都不利于美国的军事存在。尽管美国努力鼓励透明度,但2014年之前的驻军协议使人们认为华盛顿正在加强该地区根深蒂固的腐败和威权政治——与当地精英有关的公司签订不透明的合同,对压制反对派和公民社会视而不见。尽管乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的领导层变化略微改善了区域合作的前景,而且人口的年轻化推动了整个中亚地区新一轮的民主运动,但挑战只会变得更加困难。疫情严重影响了公共卫生系统,并使该地区的经济前景黯淡。强力部门继续以高压手段应对社会活动,加剧了社会紧张。

虽然中国和俄罗斯在很大程度上支持美国最初对塔利班、基地组织和阿富汗其他伊斯兰组织的打击,但它们的考虑在最近几年发生了变化,都不会乐见美国在中亚的长期驻扎。同时,两国与美国的关系质量直线下降。尽管这两个国家都看到了美国从阿富汗撤军给地区稳定带来的风险,但它们也看到了利用安全真空并将自己定位为地区权力掮客的机会。

在中亚"军事基地政治"的历史中,华盛顿在平衡对民主、透明度和安全的支持方面本身就面临着挑战,更不用说在大国竞争的时代处理与北京和莫斯科的关系更加困难,这说明需要谨慎行事。在目前的战略环境下,在中亚保持即使是有限的实际存在也会比9.11事件后的最初几年困难得多。

在美国为其阿富汗政策的下一阶段做准备时,它需要对中亚的作用有一个现实的看法。这可能意味着要为正在进行的技术援助和支持经济改革的努力增加资金,并与中亚各国政府在边境安全、信息共享、培训、发展援助和其他形式的非军事合作方面建立伙伴关系。然而,它应该停止在该地区驻扎美国军队。

 

谢谢,但不用了

美国在该地区2014年之前的经验应该对今天有所提示。如今,透明度和治理情况都没有什么改善,在拜登政府重新强调打击跨国腐败和贪污的时候,华盛顿同样有可能被拖入该地区内部的蝇营狗苟当中。

与“9·11”事件后相比,当下中亚国家本身对美国的长期军事存在也普遍更加警惕。在该地区的五个国家中,有三个国家——吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦——理论上是美国军队的可行驻地(哈萨克斯坦与阿富汗不接壤,而土库曼斯坦的 "积极中立 "政策,更不用说其极端的政治孤立,很可能使其无法成为合作伙伴)。所有这些国家都有充分的理由保持谨慎,尤其是塔利班的警告,即他们会对任何接纳美国军队的国家进行报复。同时,今天的中亚领导人在评估塔利班控制阿富汗的可能性方面也更加乐观,与之前不同的是,塔利班现在与他们一样担心伊斯兰国背景的跨国圣战分子。

美国军队于2005年安集延事件后离开乌兹别克斯坦(卡里莫夫曾试图利用续租基地的谈判迫使美国反对一项针对该事件的调查)。美国在吉尔吉斯的驻军一直持续到2014年,但却陷入了该国的内部争斗之中,尽管美国采取了多项外交举措来促进经济改革和政治自由化。

这也使吉尔吉斯斯坦成为了美俄战略竞争的对象。俄罗斯利用其在当地媒体和准非政府组织中的平台,煽动对美国军事存在的敌意,渲染涉及美军的事件,在整个地区播撒反美情绪。随着莫斯科不断向吉政府施压,要求将美军驱逐出玛纳斯,华盛顿发现自己被卷入了一场竞标战当中,同意一再提高租金作为维持其军事存在的代价。它还卷入了一个腐败计划,国会发现,该计划 "故意和非法地利用......燃料合同来贿赂吉尔吉斯斯坦的两位前任总统"。

现在,在民粹主义总统扎帕罗夫的领导下,吉尔吉斯斯坦不仅政治上不稳定,而且越来越趋向集权。2021年5月,吉尔吉斯斯坦在与邻国塔吉克斯坦的边境冲突中失利,这场冲突给边境地区的村庄造成了广泛的破坏,并引发了人们对吉尔吉斯斯坦军队应对不力的普遍愤怒。虽然比什凯克可能会接受美国的存在以获得对其邻国的影响力,但其动荡的政治使其成为对美国没有吸引力的伙伴。

相反,乌兹别克斯坦在现任总统米尔济约耶夫的领导下变得更加开放和稳定——尽管尚处于起步阶段。不过,米尔济约耶夫没有背离卡里莫夫严守主权的原则。米尔济约耶夫仍然坚持2012年的宪法条款,阻止外国军队在乌兹别克斯坦领土上的存在(从而防止美俄在玛纳斯驻军问题上发生的争斗,在美军最终离开之前,这种争斗搅乱了吉尔吉斯斯坦的政治)。

此外,部分由于米尔济约耶夫的改革,塔什干今天对处理阿富汗问题更加自信。卡里莫夫始终忌惮极端主义跨越阿富汗边境的可能性(部分原因是塔利班对乌伊运的保护),米尔济约耶夫则更加自信,在与阿富汗北部的乌兹别克民兵保持联系的同时也与塔利班进行了谈判。前美国驻乌兹别克斯坦大使乔治·克罗尔告诉我们,塔什干更愿意接受美国的武器和其他装备以加强其自身的力量投送能力,而不是同意美国在乌驻军。

美阿富汗问题特别代表哈利勒扎德访问的另一个国家——塔吉克斯坦,则是一个未知数。尽管在5月与吉尔吉斯斯坦的边境冲突中取得了巨大胜利,但塔吉克斯坦仍然很弱,很穷,而且可能会发生动荡,拉赫蒙自1992年以来一直执政,现在似乎在培养他的儿子作为接班人。该国还有上世纪90年代内战留下的俄罗斯军队。虽然可以想象拉赫蒙政府会以合适的价码接受美国的军事存在,但塔吉克斯坦在经济上对俄罗斯和中国的依赖程度更高,因此它不可能成为我们采访的一位分析家所说的 "中亚吉布提",即利用其地理位置为所有来者提供基地。

 

大国竞争在中亚

美国努力恢复在中亚的军事存在时将面临的另一个重大挑战是其与俄罗斯和中国的关系状况已经今时不同往日。在2001年和2002年,中国和俄罗斯都没有对美国在中亚的存在提出反对意见,这与他们自己的反恐政策是一致的。然而,今天,随着华盛顿在中东欧、东亚和印度洋-太平洋地区加强军事部署和演习,并明确指向俄罗斯和中国,同它们在这些地区展开对影响力的争夺。在这一背景下,北京和莫斯科的官员和分析家从地缘政治而非反恐的角度看待美国与中亚国家的安全合作前景并不令人惊讶。

普京实际上同意了美国军队最初在中亚的部署。然而,随着塔利班被赶下台,恐怖分子的袭击减少,美俄关系因普京巩固权力、伊拉克战争以及格鲁吉亚和乌克兰爆发的"颜色革命 "而变得紧张,莫斯科很快开始质疑美国在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦驻军的必要性。2005年,莫斯科说服包括中国在内的其在上海合作组织的伙伴通过一项声明,呼吁华盛顿为其部队的撤离制定一个时间表。俄罗斯还强烈支持卡里莫夫拒绝对安集延事件进行国际调查的要求,该事件促使美军离开乌兹别克。

使美军撤离玛纳斯也同样是俄罗斯的一个优先事项。2009年,当时的吉尔吉斯总统巴基耶夫从莫斯科获得了超过20亿美元的贷款,据说其条件包括驱逐美军。当巴基耶夫续签美国在玛纳斯的租约时(在此过程中大幅提高租金),俄罗斯支持了2010年秋天将他赶下台的骚乱。

虽然奥巴马政府能够化解俄罗斯的反对,包括将基地改名为"过境中心",但巴基耶夫的继任者阿塔姆巴耶夫将其民族主义诉求主要集中在确保美国离开。

莫斯科也参与了阿塔姆巴耶夫的反对行动,它以加入俄罗斯发起的欧亚经济联盟为诱饵,让比什凯克(及其大量的移民工人)保持对俄罗斯市场的准入。吉尔吉斯斯坦也是集体安全条约组织的成员。在吉尔吉斯斯坦议会于2013年投票决定关闭该基地后,力图缩减对阿承诺的奥巴马政府退出了围绕玛纳斯基地存废展开的竞标战。

虽然中国在2014年之前从未对美国在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦的存在感到不安,但 "一带一路 "倡议和中美战略竞争在全球范围内的展开,使北京今天对美国在中亚的任何新的存在同样充满敌意。

2001年中国才开始关注其与中亚关系的安全问题。对塔利班的担忧使中国政府倾向于支持赶走塔利班并在阿富汗建立一个强有力政府的努力。

安全方面的考虑也是中国 "一带一路"倡议的基础,该倡议为中亚地区的大规模基础设施和其他投资提供了一个框架。中亚位于该倡议的主要过境通道旁,在这一构想中拥有超过其人口和经济总量比重的重要性。该倡议的主要目标之一是克服所谓的马六甲困境。因此,美国在中亚的任何军事存在,无论多小,在中国看来都是对这一目标的威胁。

随着中国在该地区采取更高的姿态,它正越来越多地向包括美国在内的其他国家发出信号,要求它们退后。中国也参与了阿富汗和平进程。随着美国的撤军,中国继续发挥自己作为阿富汗各派别(包括塔利班)之间调解人的作用,并表示一旦美国军队离开,中国可能会对部署维和人员持开放态度。

阿富汗战争初期(2001年至2005年)是美国在中亚影响力的一个高点。在过去的几年里,中国和俄罗斯已经认识到美国国内政治的变化,这些变化正导致美国最终从阿富汗撤军。作为回应,这两个国家已经开始通过为自己筹谋更积极的角色、投入资源和深化与当地行动者的关系来对冲各种可能的情况。鉴于中俄在本地区的影响力,华盛顿要说服中亚领导人冒险接受美国的长期存在将面临很高的门槛——尤其是在华盛顿对阿富汗的长期承诺面临广泛怀疑的时候。

中俄的反对并不是拜登政府对在中亚部署军队持谨慎态度的唯一甚至是最重要的原因。美国此前在中亚设立军事基地的经历提醒我们,与此类政权的安全合作会带来道德和政治上的妥协。虽然国家安全有时可以作为这种妥协的理由(如美国与沙特的关系),但华盛顿从阿富汗撤军后的利害关系并没有上升到这个高度,尤其是它可以通过不那么明显的手段实现撤军后的许多安全目标,包括在阿富汗境内收集情报。

面对中国和俄罗斯日益增长的影响力,中亚国家试图通过与美国接触来争取自身的独立地位。然而,华盛顿要想在该地区产生积极影响,就需要继续鼓励自由化和透明度,而在军事基地权问题上的讨价还价有可能使其受到影响,特别是如果美国能够让该地区政府在反恐和情报收集方面提供低调的合作,再加上一事一议式的对设施的临时使用。而像2014年之前在吉尔吉斯斯坦的那种永久性的、可见的美国存在可能反而会成为民族主义和民粹主义呼吁的目标,而俄罗斯(很可能还有中国)会非常乐意煽动这种呼吁。无论最初在中亚部署美军是否是对“9·11”袭击事件的合理回应,也无论是否有努力减轻美国军事存在对当地政治生态的影响,驻军都产生了意想不到的、不受欢迎的后果,任何新的部署只会加剧这种后果。

在美国为其数十年来稳定阿富汗的努力制定下一阶段,即撤军后阶段的计划时,与中亚邻国的接触仍将是任何战略的重要组成部分。不过,要想取得成功,这种接触必须停止与驻军相关的考量。

 

(编译:蓝景林,欧亚系统科学研究会特聘副研究员)