周玉渊:非洲债务问题的真相与出路

来源:世界知识时间:2021-05-24


2021年3月12日,非洲开发银行发表报告指出,2020年非洲经济因新冠肺炎疫情影响萎缩2.1%,2021年将恢复增长。该报告称,疫情导致非洲国家债务激增, 债务问题对于恢复增长至关重要。图片为拍摄于2020年2月13日的肯尼亚首都内罗毕街景。

据肯尼亚媒体2月5日报道,卢旺达总统卡加梅在出席胡佛研究所网络会议时指出,关于中国对非洲国家债务的话题很多,但很少有人提及巴黎俱乐部,实际上巴黎俱乐部等来自北美和欧洲的机构给发展中国家提供了大量贷款,而中国从未强迫任何国家向其贷款来积累债务。

从20世纪80年代的债务危机,到新冠疫情下的债务风险,债务问题是非洲国家发展过程中的重大问题。尤其是近十年来,非洲外债的来源、构成和可持续性指标正在发生结构性变化,国际社会对非洲债务问题的关注焦点也从西方国家转向中国。然而,当前专业和共有认识的缺乏也催生了各种谣言、谬论和阴谋论,尤以“中国债务陷阱论”为甚。唯有正确认识非洲债务问题的根源以及中国对非融资的本质,才可能为应对非洲债务问题找到有效方案。

非洲债务问题的根源

20世纪70年代以前,非洲国家并不存在债务问题。然而,在独立后短暂经济繁荣的刺激下,非洲国家大多采取扩张性财政政策,导致其外部融资需求快速上升。同时,存于西方金融机构的石油财富也促成了资本的外借需求,非洲成为新的目的地。两者共同作用下,非洲债务开始快速增长。1970~1987年,非洲国家外债总额(不包含逾期债务)从80亿美元升至1740亿美元,外债偿付额从不到10亿美元增加到180亿美元,外债负债率从16%剧增至70%,外债出口比从73%增加到322%(目前国际上比较公认外债存量与出口收入的比值安全线为100%)。大规模债务危机最终在上世纪80年代末爆发,随之而来的是非洲大陆“失去的十年”。由此,非洲债务从不是问题开始成为重大问题。

21世纪初,国际金融机构推动的“重债穷国倡议”“多边债务减免倡议”使大多数非洲国家获得外债减免,非洲国家的债务重新回归至可持续水平。然而,自2009年美国次贷危机以来,非洲国家债务规模再次出现大幅增长,债务负担和可持续性风险明显上升。根据世界银行《2021年国际债务统计》,撒哈拉以南非洲是世界范围内债务增长最快的地区。截至2019年底,非洲国家外债存量达到6350亿美元,比2008年时增加了两倍多。2020年,受新冠疫情影响,国际货币基金组织(IMF)将肯尼亚等的债务风险等级从中等风险调至高风险,从而使处于债务困境和高风险状态的非洲国家数量达到20个。

非洲债务问题有着深刻的国内和国际根源。一方面,债务需求和供给关系是非洲国家债务产生的结构性根源。在需求端,非洲国家对外部融资存在着强烈的需求。20世纪80至90年代非洲国家外债的快速增长正是来自于其不断扩大的财政支出和国家发展需求。21世纪以来,非洲经济开始恢复和快速发展。非洲国家纷纷提出中长期国家发展规划和经济转型战略,大力推动基础设施建设、资源开发和工业化。这进而带动了融资需求和债务的快速增长。在供给端,2009年以来,低利率、国际金融工具的创新、新兴国家对外投融资能力的提升、非洲投资潜力的上升等一系列因素,推动着资本向非洲转移。这集中表现在来自包括欧洲债券、商业银行在内的私人金融机构(主要是欧洲债券持有人,相对于多边金融机构、双边官方贷款以及商业银行等,欧洲债券是当前非洲国家重要的融资渠道)以及新兴国家的贷款快速增加。

另一方面,国家债务管理与国际因素的相互叠加是非洲债务问题的系统性根源。债务本身不是问题,但如果利用和管理不好,则有可能带来问题。20世纪80至90年代的非洲债务危机与一些国家盲目地、“不负责任”地举债有很大关系。同时,对外部的依赖和经济的脆弱性导致非洲国家极易受到外部因素的影响。世界经济波动、国际商品价格下跌、出口和外汇收入减少、资金流出、货币贬值、利率变化等都会对债务形势带来影响。最有代表性的是,美元利率的升高被认为是压倒上世纪80年代发展中国家债务危机的“最后一根稻草”,即著名的“沃尔克冲击”。因此,国内和国际因素叠加的程度最终决定了债务问题的严峻程度。2009年美国次贷危机引发的西方经济衰退、2014年新兴经济体的结构转型以及随之而来的大宗商品价格暴跌、全球通胀等一系列因素,对非洲国家债务带来深刻影响。2020年突如其来的新冠疫情危机对非洲国家本来就脆弱的财政状况和收支平衡带来严重冲击,导致债务风险急剧上升。如何缓解非洲国家的流动性危机、预防无序的违约和更加复杂的债务重组,正成为国际社会面临的重要挑战。

所谓“中国债务陷阱论”的本质

债务问题的产生是国家发展进程中的正常现象。然而,近年来,非洲债务问题被明显夸大。在非洲债务问题上开始出现各种谬论、阴谋论和反智主义论调,诸如“中国债务陷阱论”“资源掠夺论”等。

“中国债务陷阱论”最早由印度战略学家布拉玛·切拉尼在2017年1月提出。在短短一年时间,这一提法很快传遍全球。2018年5月,哈佛大学两位硕士生发表了《中国账簿外交》的报告,使“中国债务陷阱论”似乎披上了一层“专业”的外衣。同年10月4日,美国时任副总统彭斯在阐述美国对华政策时,指责中国开展“债务陷阱外交”。“债务陷阱论”的核心论调是,中国主动向债务困难的国家发放抵押贷款,在其无法偿还债务时,获取其资源或战略资产。另外,与“债务陷阱论”相呼应,一些论调则把非洲的债务负担和可持续性风险归咎于中国。

“中国债务陷阱论”引起了非洲国家和国际社会的高度关注。非洲国家精英对“债务陷阱论”的本质有清醒认识。肯尼亚、卢旺达、安哥拉、赞比亚等国的领导人和官方都在不同场合有力驳斥了“中国债务陷阱论”。国际学界和研究机构也开始对其进行专业的研究。研究最终证实了一个事实:不存在任何一例中国利用债务偿还困难攫取他国资产或资源的案例。美国约翰霍普金斯大学黛博拉·布罗蒂加姆教授及其团队对斯里兰卡、吉布提、委内瑞拉、安哥拉等国债务状况进行了深入研究,通过详实的数据和事实证明了“中国债务陷阱论”根本不存在。另外,兰德公司等均发表过驳斥“中国债务陷阱论”的报告。

“债务陷阱论”实质上是西方以及印度等国攻击和抹黑中国的重要抓手。随着“一带一路”的推进和中国影响力的上升,西方和印度等国对中国越来越敏感。最近法国外长再次大谈“中国债务陷阱论”。这意味着“债务陷阱论”在西方国家依然有很大的市场。

尽管“中国债务陷阱论”已经被证实毫无根据,但其却带来了很大的影响。

首先,“中国债务陷阱论”等不实论调模糊了非洲债务问题的本质,对正确应对和解决非洲债务问题带来不利影响。一方面,中国在非洲整体外债中的比重经常被夸大。作为来源之一,中国在非洲整体外债中的比重不到20%,且中国对非贷款主要集中于少数非洲国家。尽管来源于巴黎俱乐部(1956年成立,由美国、英国、法国、德国等22个成员组成。其主要通过集体债务谈判处置与发展中国家的债务问题)的官方外债占比相比十五年前明显下降,但巴黎俱乐部国家私人金融机构的比重却在快速上升。截至2019年底,私人金融机构已经超过多边金融机构,在非洲整体外债来源中占最大比重。巴黎俱乐部国家官方融资的减少反映了其对非洲发展投入意愿的下降,而西方国家私人融资向非洲的扩张则正成为诱发非洲债务风险的重要来源。因此,学界的主流观点是,非洲债务问题与中国的相关性小,将其归咎于中国的做法是非常不诚实或者别有用心的。疫情期间,赞比亚的债务违约正是对私人金融机构(欧洲债券持有人)的违约。因此,将非洲债务问题归咎于中国显然将会导致在应对非洲债务挑战上出现方向性错误。另一方面,中国对非洲提供贷款,是中国支持非洲国家发展的重要体现。中国融资在支持非洲基础设施、能源、电力、信息通讯、科技等发展需求上发挥了重大作用。可持续发展才是实现债务可持续性的决定性因素。

其次,“中国债务陷阱论”等不实论调影响着对中国对非合作的认识,甚至成为一些国家制定政策的依据,这为国际社会在非洲债务问题上开展合作带来障碍。特朗普执政时期,美国极力渲染“中国债务陷阱论”,对国际社会积极应对非洲债务问题带来了负面影响。法国将“中国债务陷阱论”作为其制定对非政策的重要依据,甚至提出与中国加强“模式之争”。西方国家对中国的偏见以及大国竞争主导的战略认知给国际层面的债务合作正带来影响。例如,一些国家并不愿承认中国参与二十国集团“缓债倡议”的积极贡献,相反却以“缓债倡议”为工具指责和攻击中国、夸大中国的“责任”。这不利于国际团结合作,更不利于真正解决债务问题。

最后,“中国债务陷阱论”对中非合作带来了直接的影响。尽管非洲精英对这些不实论调有清醒认识,但普通民众相对容易受“债务陷阱论”的迷惑。“债务陷阱论”的持续炒作很容易引发当地的疑虑,甚至煽动民族主义情绪。例如,因为债务问题,非洲一些国家暂停或中止了中国贷款支持的项目。因此,理性、正确应对“中国债务陷阱论”,最终还是取决于中国与非洲国家的沟通与合作,尤其是需要非洲社会和民间的正确认识和参与。

非洲债务问题的出路

非洲债务问题的结构性和系统性根源决定了非洲债务问题将长期存在。非洲国家众多,发展差异明显,债务问题的表现和前景也各不相同。债务问题的改善根本上取决于各个国家的发展。因此,应对非洲国家的债务问题必须因国而异、标本兼治、以发展为导向、在国际层面开展合作。

首先,短期内,应积极支持非洲国家应对债务压力和流动性危机。疫情应对使国家经济遭受重创,消耗了有限的财政资源,对本已脆弱的债务可持续性带来考验。个别国家如赞比亚的债务违约则引发了外界对其是否会带来连锁反应的担忧。提供流动性支持、保障可持续的资金流入是发展中国家的重要关切。为此,当前应最大程度地执行“缓债倡议”,包括进一步延长缓债期限,推动私人债权人以可比方式参与“缓债倡议”等;支持多边金融机构充分发挥作用,包括增加IMF特别提款权的分配以及世界银行的发展融资。

其次,通过综合发展合作为非洲国家提供支持,提升其应对债务问题的能力。债务救助只是短期之举,疫情后的债务管理和治理才是真正挑战。因此,国际社会应该立足长远,着力帮助非洲国家实现经济恢复和提升发展能力。

再次,国际债务治理的有效性正在成为影响非洲国家债务问题的重要因素。在应对非洲等发展中国家的债务问题上,国际社会逐渐形成了国际金融机构和巴黎俱乐部主导的国际债务治理体系。尽管这一体系在推动债务减免上发挥了积极作用,但其也存在着较大的缺陷和不足。其主要以债务为中心,即以控制国家支出的方式来维护债务可持续性。这一定程度上抑制了国家经济潜力的释放。这样的债务救助不是系统性和综合性地提供发展支持。因此,疫情后国际社会应加强在国际债务治理上的磋商合作,加强与私人金融机构、新兴国家的协调合作,发挥各自的比较优势,为非洲债务问题的解决提供系统性、综合性的方案。国际社会应该以当前二十国集团框架下的《缓债倡议后续债务处理共同框架》为基础,构建共同认可和相互尊重的集体债务治理体系,为应对和解决非洲等发展中国家的债务问题提供有效方案。

作者:周玉渊,上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员
来源:世界知识微信公众号
转自:非洲研究小组微信公众号