解振华和他的气候变化外交

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-04-07

中国生态环境部于2月25日发布消息,解振华已获批出任“中国气候变化事务特使”(China'sSpecialEnvoyforClimateChangeAffairs)一职。在担任首任“中国气候变化事务特别代表”后,解振华再度履新首任“中国气候变化事务特使”,这足以显示其在中国气候外交中的重要地位。而从“特别代表”向“特使”的机构调整,其背后也折射出在全球气候治理“行动转向”的大背景下,中国应对气候变化、开展全球气候合作的更大雄心。


一、中国气候外交的“定海神针”

现年72岁的解振华再度履新,可谓“超期服役”。其在中国气候所扮演的重要角色在短期内很难被替代,原因有三:其一,解振华具有与气候变化相关的坚实专业基础与知识背景。解振华早年本科就读于清华大学工程物理系,后接受了环境法的硕士训练,是当时中国少有的同时谙熟环境工程、环境公共政策和环境法的技术性官员。虽然气候变化谈判具有较高的技术门槛,但得益于坚实的专业基础,解振华能够全面地参与并主导中国的气候外交。

其二,解振华长期身处中国环境保护与应对气候变化一线,积累了丰富的工作经验。资料显示,解振华自1982年起在国家环保局工作并先后任处长、司长和总局局长;自2006年起担任国家发展和改革委员会副主任;自2015年起担任中国气候变化事务特别代表。在近40年的工作中,解振华在中国政府负责环境保护、能源与环境政策制定、气候国际合作的主要部门均担任过要职,积累了大量的工作经验。可以说他既熟悉政策实施的细节又能统筹政策设计的全局,是改革开放以来中国环境及气候政策变迁最主要的亲历者和推动者。

其三,解振华在国际上具有广博的人脉关系,与多国气候部长、谈判代表及特使具有良好的私人关系。全球气候谈判顺利推进有赖于谈判参与国的相互信任与共同推进,在联合国气候变化框架公约缔约方大会上的谈判进展缓慢、效果不彰之际,谈判代表之间的非正式对话对于交换意见、推进动议、争取伙伴等具有非凡的意义。在长期参与气候外交的过程中,解振华与多国负责气候政策的负责人建立了融洽的私人关系。譬如,他与时任美国总统气候问题特使托德•斯特恩(ToddStern)具有良好的私人关系,双方在谈判间隙的非正式互动极大降低了中美对对方气候政策的误解,为两国在双边层面发布多个重磅的应对气候变化声明、在多边层面共同推进《巴黎协定》谈判奠定了坚实的基础。综上,解振华无疑在中国气候外交中发挥了极其重要的作用。


二、全球气候治理中的中国领导

自担任中国气候变化事务特别代表以来,解振华参与了中国气候外交历次重大活动,推动扭转了中国参与全球气候治理的消极形象,并使得中国逐渐成为全球气候谈判引领性力量。这在两次联合国气候变化缔约方大会上体现得尤为明显。

在2015年巴黎气候大会上,解振华及其率领的中国代表团与与会各国进行了一场马拉松式的谈判,力推国家自主贡献的“自下而上”减排模式为各方采纳。在此次大会上,各缔约方围绕减缓、适应、透明度、资金等传统议题展开了旷日持久的谈判,而敲定“自上而下”还是“自下而上”的减排模式也成为各方特别是中美欧博弈的焦点。欧盟致力于达成“以规则为基础、具有法律约束力、普遍参与、全新的”自上而下的气候协议;而中、美的立场则更为灵活,两国反对严格的气候治理约束机制,要求建立国家自主贡献机制并保持气候治理承诺的灵活性。最终在解振华与斯特恩的共同努力下欧盟做出了妥协,《巴黎协定》废除了《京都议定书》将发达国家和发展中国家减排义务以二分法处理的模式,缔约方“自下而上”国家自主贡献的减排合作模式被《巴黎协定》首次以国际条约的形式确认。正是在此次大会上,其他国家和国际组织认为中国消极参与气候变化的固有成见被一扫而空,中国所发挥的引领作用得到了国际社会的广为赞誉。

在2018年卡托维兹气候大会上,解振华在谈判僵局下协调了多方立场,对《巴黎协定》的工作方案以及透明度实施细则的达成居功至伟。根据先前设定的时间推进表,在此次会议期间与会各国必须讨论并最终确定《巴黎协定》的工作方案以及透明度实施细则。加之当年早些时候政府间气候变化专门委员会发布的特别报告将全球升温控制在1.5摄氏度的努力很有可能失败,因而此次会议被视为一场“必须赢得的竞赛”。在大会召开期间,与会各国围绕发展中国家的减排责任、发达国家的援助金额、透明度实施细则等若干技术性问题进行了谈判。虽然谈判过程一度陷入僵局,但解振华在谈判最后时刻协调各方达成采取具有灵活性和建设性的谈判思路,最终达成了执行《巴黎协定》的强有力的指导纲要。解振华及中国代表团在此次会议期间积极推动细则达成,被赞誉发挥了中流砥柱般的作用。

美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》之后,应对气候变化的治理赤字再度凸显。在此背景下中国的气候领导更显弥足珍贵。为此解振华与欧盟气候专员及欧洲主要大国环境部长保持了密切互动,共同推动中欧气候合作领导;利用“基础四国”及中国与77国集团的平台推动气候治理,组织召开了多次谈判及磋商会;与联合国、绿色和平组织等国际组织的气候领域负责人保持了密切的合作关系,宣介中国的气候主张并倾听其诉求。可以说在解振华的推动下,中国已经成为全球气候治理领域举足轻重的积极力量。


三、中国气候外交的机构调整

当前全球气候治理体系的30余年的“法制化”进程暂告段落,其“行动转向”的帷幕已徐徐拉开。在此背景下,以缔约方大会为平台的气候谈判将日趋技术化和精细化;围绕《巴黎协定》履约的评估、盘点、自主申报将常态化;气候变化与贸易、能源等其他议题的交织更趋于复杂化。面对着全新的局面和更为复杂的任务,中国气候外交的组织架构和团队均面临着更多元严峻的挑战,体制机制调整完善、气候外交团队的补充扩大势在必行。

从“中国气候变化事务特别代表”到“中国气候变化事务特使”的转变并非简单的称谓变化,而是在全球气候治理“行动转向”的大背景下中国气候外交机构的一次重要调整。虽然从语义和外交实践来看,“特别代表”与“特使”的称谓虽然存有不同但并无根本差异。真正值得关注的是,为了配合解振华履行中国气候变化事务特使的气候外交职责,生态环境部专门成立了气候变化事务办公室,由生态环境部分管副部长兼任办公室主任。由此意味着相比之前,中国气候变化事务特使将得到专属团队的强有力支持。这一变化也是自2018年国务院组建生态环境部并将应对气候变化司从国家发改委调整至生态环境部后,中国负责应对变化、开展气候外交的专职机构所经历的又一次重要调整。

伴随着中国气候变化事务特使及其配套团队的设立,中国气候外交的开展将愈发专业高效、日臻得力成熟。预计解振华及其团队在今后的气候谈判中将更得心应手,中国在全球气候治理领域的领导力也将因此进一步凸显。


作者宋亦明,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士生