拜登政府剑指中国的经济联盟正日益清晰

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-04-07

民主党总统拜登上台以来,对中美两国关系的未来走向尤其是拜登政府是否会维持特朗普时期对华强硬态度引发了国际社会的广泛关注。面对特朗普就职四年中留下的中美经贸摩擦残局以及单边主义倾向的外交失信局面,拜登政府3月积极行动。从国内政策角度,美国贸易代表办公室先后发布了《2021年贸易议程》以及《2021年国家贸易估算报告》,框定了新政府对华强硬的政策重点。从外交行动方面,财政部长与贸易代表积极与盟友会谈,商讨对华共同措施,并争取重回多边体系领导地位;从价值观分异方面,拜登政府“以工人为中心”的政策导向正在突破国内政策范围,成为中美战略竞争的新领域,西方国家利用“人权”分化中国市场的行动已经发起。一个尝试利用经济工具合围中国的拜登新联盟正在形成。

首先,拜登政府的既有政策显示,其基本延续了特朗普政府对华强硬的态势,在关税问题上追求更加开放的中国市场,在贸易规则上指责中国的“非市场经济体”补贴行为。从政策的延续性而言,尽管中美两国已经达成了第一阶段贸易协定,从而在部分商品领域暂停了关税战,但是两国的贸易壁垒在未来一段时间内仍将会成为两国经济争议焦点。

2021年3月1日与3月31日,美国贸易代表办公室先后发布了《2021年贸易议程》和《2021年国家贸易估算报告》,两份报告详述了未来一年拜登政府的贸易优先关切事项,以及潜在的贸易伙伴关系,从而提供了一个透视拜登政府政策导向的窗口。尤其是在《2021年贸易估算报告》中,对华强硬的关税要求体现的更加明显。这份长达570页的报告研究了美国65个贸易伙伴,其内容涵盖了美国商品贸易的99%以及服务贸易的87%,其中关于中国的章节长达30页,在整个报告中篇幅仅次于欧盟。其中,在制造业方面,报告指责中国是造成钢铁、铝和太阳能等行业产能过剩的“世界头号罪犯”。报告认为,中国正在利用“中国制造2025”、“为中国企业提供千亿美元补贴”等政策支持中国企业以实现中国占领全球市场份额的既定目标。报告称美国将努力解决中国的补贴问题,并持续对阻碍美国出口增长的贸易行为持强硬态度。另外,在农业贸易方面,尽管中国已经大幅度开放了农产品贸易的入口,但报告仍然指责中国政府对美国出口的商品存在不透明的审批程序、繁琐的许可和认证要求等限制。

其次,拜登政府正在重回多边主义外交,通过更加多元的渠道对中国展开经济制裁,其中包括利用盟友关系对华施压、加快重塑多边贸易规则步伐。故而在未来一段时间内,中国将面临更加严峻的经济压力。

一方面,美国正在加强与盟友协调,共同向中国施压,谋求在与“非市场经济行为体”交往中的共同政策。美国财政部长珍妮特·耶伦3月分别同澳大利亚、印尼、巴西、印度、韩国、爱尔兰、法国进行了视频沟通,传达了美国希望同相关国家在更多领域内加强金融与经济合作,以支持美国的就业与投资。与此同时,3月18日新上任的贸易代表凯瑟琳·戴积极同西方国家开展对话,在不足两周的时间内同加拿大、墨西哥、英国、韩国等17个国家的经贸问题负责人进行了沟通,其讨论的核心议题便是谋求对“非市场经济行为体”的不公平贸易行为采取共同措施,并给予了盟国以美国将重返多边贸易组织领导的信心。

另一方面,美国加快了多边外交的步伐,寻求在国际贸易政策方面达成共识,重新参与多边外交并成为国际体系的领导者。3月1日和3月16日,美国财政部长珍妮特·耶伦分别与欧洲经济事务专员保罗·基蒂罗尼以及欧洲金融稳定,金融服务和资本市场联盟委员梅里德·麦吉尼斯(Mairead McGuinness)进行了交谈,强调了跨大西洋伙伴关系的重要性,并表示打算加强美欧在关键政策挑战上的合作,希望能够尽快形成强有力的国际协议。与此同时,美国贸易代表凯瑟琳·戴则先后与欧盟贸易专员瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯以及欧盟委员会负责数字政策与反垄断的执行副主席玛格丽特·韦斯特格会谈,重点讨论了劳工问题以及与大型非市场经济体(例如中国)交往的问题上进行合作,并在3月22日与WTO新任总干事奥孔乔·伊韦阿拉就世贸组织改革进行了会谈。3月31日,有史以来首次七国集团贸易部长会议召开,这次会议将数字贸易、气候问题以及世贸组织改革作为三大核心议题,其中在会后的联合声明中提出七国集团将对“造成产能过剩的工业补贴等扭曲市场行为采取共同措施”,可谓醉翁之意不在酒,将矛头直指中国。频繁的外交活动展示了新任美国政府重返国际体系的勃勃雄心。

第三,拜登政府强调“以工人为中心”的政策导向,价值观工具正在拓展成为美国对华施压的新方向。拜登在总统竞选之初便将“以工人为核心”作为其竞选关键词,在其上任之后,这一政策重点依然延续在相关的行政命令之中,其中《2021年贸易议程》中声称将以工人为中心推动未来的美国贸易政策,并审查既有贸易协议对工人利益产生的不良影响。与此同时,这一政策方向正在成为拜登政府对盟友、贸易伙伴的潜在要求,甚至有可能将主导WTO改革,框定全球贸易规则。以工人为中心的贸易政策已经已经嵌入了美国既有的多边贸易协定中,而如今其重要性又在进一步凸显。拜登政府新任贸易代表凯瑟琳·戴曾经是《美墨加贸易协定》中劳工条款的关键负责人,这一重要贡献为其赢得贸易代表职位提供了积极帮助。3月23日,凯瑟琳·戴同墨西哥经济大臣塔蒂亚娜(Tatiana Clouthier)进行了会谈,讨论了全面执行《美墨加贸易协定》的重要性,并将加强在墨西哥劳动改革作为未来的重要合作领域,充分表达了美国对劳工问题的关注。

更加严峻的是,拜登政府并不局限于通过贸易协议实现其工人中心的贸易政策,还将通过愈发严格的强制手段强化其价值观工具,中国已经成为这一政策首当其冲的受害者。在《2021年贸易议程》中,美国指责中国对国内企业进行大额补贴,故而过去20年的中美贸易使得美国丧失了超过200万个就业机会,因此美国将采取更严格的政策应对中国政府的补贴行为。与此同时,面对西方国家利用劳工问题对中国实施的制裁行动,美国采取了积极配合的态度。3月22日,美国财政部外国资产控制办公室(OFAC)根据《全球马格尼茨基人权问责法》以“严重侵犯了新疆维吾尔自治区少数民族的人权”为由,宣布对新疆生产建设兵团党委书记王君正和新疆公安局局长陈明国制裁,以此作为对欧盟、英国和加拿大在制裁中国新疆存在“强迫劳动”“强制绝育”等侵犯人权行为的支持。这一系列行为更加恶化了中国的外交环境。


作者赵岚,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士生