张春、赵娅萍:将中国“推回去”? 特朗普对非战略遗产及拜登对非政策展望

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-03-25

非洲热点观察之:

将中国“推回去”?
特朗普对非战略遗产及拜登对非政策展望

 

特朗普政府时期的多位高官在任时曾强调,美国对华战略就是要在所有领域都将中国“推回”(push back);非洲自然也不例外【1】。具体来说,特朗普政府将中国从非洲“推回”的努力主要包括三个方面,即政治“提醒”、经济“抵消”和安全“阻止”。尽管更受关注的是经济“抵消”,但政治“提醒”和安全“阻止”的影响更加长远。需要指出的是,尽管拜登政府试图尽快消除特朗普的影响,但在对非政策上,拜登政府不仅不太会“埋葬”特朗普遗产,反而可能更加系统化、更加灵活地落实将中国“推回”战略。


一、特朗普将中国“推回”的战略遗产

一方面由于中非关系的发展难以阻挡,另一方面则是中美权势转移令美国更感焦虑,特朗普政府对中非关系的发展高度敏感;其对非政策几乎完全为地缘政治竞争所主导,将中国“推回”很大程度上成为特朗普政府对非政策的全部,具体可分为政治、经济和军事三个方面。

1. 政治“提醒”:让非洲国家充分“警惕”中国的影响,是美国对非战略最为重要的内涵,具体政策举措主要包括:

第一,以2017年《美国国家安全战略》和2018年新非洲战略为核心,特朗普政府提出了完整的政治“提醒”策略。2017年12月,特朗普政府发布首份《美国国家安全战略》,从根本上确立了在非洲与中国展开地缘政治竞争的战略选择。2018年12月出台的美国新非洲战略则将《美国国家安全战略》所确立的政治“提醒”策略进一步细化;美国在非洲的第一个战略优先是拓展美国与非洲的经济联系;这不仅对改善美国工人和商业的机会具有根本重要性,而且对确保非洲国家的经济独立和美国的国家安全利益至关重要【2】。

第二,特朗普政府的政治“提醒”策略,很大程度上是延续了此前多届政府的基本策略,即标榜自身的同时诬蔑中国,核心论调是中国在非洲搞所谓“新殖民主义”或“掠夺”,而美国将帮助非洲国家实现自力更生、预防长期依赖。例如,2020年3月初,美国助理国务卿小蒂博尔·纳吉在华盛顿威尔逊中心的演讲中强调,美国“正在挑战中国人的叙事,并加强我们的公共外交。我们提醒非洲人民,美国贡献无人可及。”【3】

第三,在非洲之角与中国开展“模式之争”,是特朗普政府政治“提醒”策略的唯一系统且切实的努力,对中非合作有着潜在重大深远影响。这一“模式之争”并非公开宣称的行动,更多是通过美国与苏丹的“大交易”及由此而来的一系列举措实现的。尽管存在诸多不确定性,但该交易具有显著的“一石三鸟”的作用:有利于美国全面尝试“推回”中国在苏丹、南苏丹的影响力;有利于美国对地区伙伴网络的重新调整,尤其是降低对自2016年起持续动荡的埃塞俄比亚的战略倚重;有利于美国塑造非洲之角地区安全治理架构。

2. 经济“抵消”:特朗普政府积极利用有着高度两党共识的对非战略,特别是2018年美国通过的《更好利用投资促进发展法案》(The Better Utilization of Investments Leading to Development Act,英文简称BUILD Act,中文通常简称《建造法案》)“抵消”中国在非洲的经济影响力。

2018年底出台的美国新非洲战略的首要优先是拓展美非经贸联系,实现美国利益最大化。特朗普政府强调,要确保美国对非援助的有效性和高效性,美国新的对外援助战略的使命是应对大国竞争,“通过重组援外资金纠正历史性错误”,美国新对非战略的每项决定、每项政策、每个美元都应促进美国战略优先【4】。尽管完全没有提及《建造法案》,但特朗普政府事实上是以《建造法案》所提供的机构和资金重组为核心手段,以推行其所谓“繁荣非洲”倡议。其直接证据是,特朗普在2020年2月任命根据《建造法案》成立的美国国际发展金融公司(IDFC)首席执行官亚当·伯勒担任其“繁荣非洲”倡议的执行主席。

当然,特朗普“抵消”中国经济影响力的核心手段并不是其“繁荣非洲”战略,而是其前任们的各项对非政策倡议,尽管特朗普都试图对其加以改头换貌。其一,特朗普继续利用《非洲增长与机遇法案》(AGOA)推进与非洲贸易关系,但无意延长该法案期限,还试图通过与单个非洲国家的自由贸易协定谈判来动摇它。其二,特朗普对总统防治艾滋病紧急救援计划(PEPFAR)也心存抵制,他在2017年9月启动所谓“加速艾滋病控制战略”,并称其为总统防治艾滋病紧急救援计划“3.0版”。其三,特朗普也将奥巴马政府的“喂养未来”计划“升级”为美国“全球粮食安全战略”,并在2018年提出所谓“电力非洲2.0版”。

3. 安全“阻止”:基于其在非洲的重大安全、军事存在,美国“阻止”中国的战略举措主要包括两个方面:强化美国在非洲的伙伴关系;调整美国对非安全援助。其核心都是着眼于未来培育与中国竞争的更大优势。

第一,构建更加紧密的安全伙伴关系及构筑针对中国的“防火墙”,是美国“阻止”中国参与非洲和平安全事务的关键。首先,根据2019年下半年启动的“空白审查”(blank slate review),美军非洲司令部的使命也得到重新界定,具体包括六大使命;但事实上可被简化为三个方面:第一条即“阻止”中国和俄罗斯的安全伙伴关系建设,第二至五条强调的是重点伙伴国家的能力建设,第六条是保证美军非洲司令部进入非洲的能力【5】。美军非洲司令部的战略方法包括三个方面,即通过伙伴关系实现成功、开展竞争取得胜利及对各类网络保持高压【6】。为强化美国在非洲的安全伙伴关系网络,美国自2018年起开始系统梳理其在非洲的军事和安全努力。一方面,特朗普政府加大了在非洲的特别行动力度,通过轮换性、短期性部署提升其在非洲安全中的灵活性,从而实现在非美军人员数量的先升后降。另一方面,在延续既有“3Ds”即外交、发展与防务相结合的方法的同时,特朗普政府很大程度上实现了在非美军基地类型的完善和系统化。

第二,美国试图通过更加系统、高效的安全援助提高伙伴国的安全能力,形成“阻止”中国的长期有效性保障。尽管反恐是美国对非安全战略中的重要支柱,但2019年启动的“空白审查”表明,“打击”非洲的暴力极端主义相当困难,因此美军非洲司令部决定转向“遏制”战略;通过安全援助提高伙伴国能力故成为更加合理的选择【7】。基于这一战略调整,美国国防部于2020年2月决定,向非洲派遣陆军安全力量援助旅(以下简称“安全援助旅”)。

需要强调的是,安全援助旅的创设很大程度上是特朗普政府整合美国庞大且复杂的对外安全援助的重要努力之一。特朗普政府对美国对非援助的项目作了较为明显的梳理和精简。美国自1954年起开始为非洲提供安全援助,到奥巴马政府时期已经形成了相当复杂的对非安全援助体系。到特朗普政府执政前,美国对非安全援助已形成七大类、24个具体项目的复杂体系。在特朗普执政4年中,对非安全援助项目数量大大下降,被精简为8个。从各项目所获得资金角度看,特朗普政府很大程度上延续了奥巴马政府时期的政策优先。

特朗普政府对非安全援助的国别分布也呈现明显变化,“阻止”中国的战略意图更加明显。特朗普政府时期,美国共计为非洲提供了86亿美元的安全援助——比小布什政府和奥巴马政府第一任期均要高,更加重视非洲之角各国以及非洲地区大国如南非和尼日利亚。尽管埃及对美国而言仍相当重要,但其所占份额已经从21世纪初时的超过90%降至特朗普政府时期的59.9%;相比之下,5个非洲之角国家——索马里、肯尼亚、南苏丹、乌干达和吉布提进入获得最多安全援助的10个非洲国家行列,北非地区也是特朗普政府对非安全援助的重点,如摩洛哥和突尼斯均进入前10位,尼日利亚则位居第11位。


二、拜登政府对非政策展望

由于任期较短和资金短缺等原因,特朗普政府在非洲“推回”中国的战略迄今尚未取得实现性进展,但其战略部署已基本成形。这很大程度上意味着,拜登政府上台并不会否定将中国“推回”的战略遗产。一方面,无论是对非战略还是对华战略,美国国内均有着较高水平的两党共识。例如,通过对美非安全伙伴关系网络的优化,美国部署在非洲的军事人员数量自2019年起开始削减;但这一“质升量减”的调整仍面临较多质疑,因为这可能“意味着中国的胜利”。又如,美国国会内部也有着强烈的两党共识,反对特朗普政府削减用于非洲的军费开支,其理由是“在非洲执行稳定行动,与中国和俄罗斯展开强烈竞争并非相互矛盾的”【8】。另一方面,非洲国家一些民众尽管对特朗普政府的忽视甚至歧视感到不满,但仍对美国模式存在好感。

与其前任们相似,非洲在拜登政府的外交议程中优先地位极低。在就职第一个月的各类外交政策宣示中,拜登总统几乎没有直接提及非洲;尽管在2021年2月7日向第34届非盟峰会发表了视频致辞,但却缺乏具体内容。而3月的《临时国家安全战略指南》更多强调的是,要以伙伴关系为中介,将美非关系纳入更大的全球治理框架内处理。结合对拜登总统自身及其政策团体的整体观察,可以大致识别其对非政策的四个支柱:

一是多边主义,即通过回归国际社会特别是“返群”努力,宣告美国“已经回来”并主要在多边框架中处理对非关系,尤其是在新冠肺炎疫情防治、气候变化应对等领域。

二是民主推广,旨在重拾美国的“全球榜样”作用,为继续干涉非洲内政创造条件。

三是经济利益,很大程度上延续特朗普政府的“美国优先”战略,重点维护美国在非洲的既得利益尤其是油气利益。

四是地缘政治,其重点仍将是与中国的竞争,特别是在非洲反对中国的“经济滥用、强制行动及破坏全球治理”等【9】。

这样,拜登总统的对非战略更大可能是在部分继承特朗普对非政策遗产的基础上,将“推回”战略进一步系统化并为其增添更大灵活性。从进一步系统化的角度看,拜登政府可能重点从以下六方面着手:

其一,延续民主党的意识形态传统,进一步强化对非洲的政治“提醒”策略,重点利用美国国内的非洲裔群体更加系统地“提醒”非洲“警惕”来自中国的各类风险。

其二,延续特朗普政府在非洲之角的既有努力,并可能创设非洲之角特使职位,推动埃塞俄比亚政治转型和非洲之角地缘政治与地缘经济竞争,加大对整个非洲之角地区、国别的政治、经济转型的干预力度,设法“阻断”中非共建“一带一路”的地理入口。

其三,延续特朗普“繁荣非洲”战略,提升美国国际开发署的战略地位,加大对非洲大陆自贸区的支持力度、延长《非洲增长与机遇法案》期限等,从而将援助、贸易、投资等有机结合起来,进一步“抵消”中国在非洲的经济影响力,全面干扰“一带一路”在非洲的建设进程。

其四,鉴于西部非洲长期是美国对非安全援助的重点,2021年中非合作论坛及之后中国与西非地区关系的发展,极可能得到美国不成比例的关注和干预。

其五,全面推动对中国的安全“阻止”部署,将中国在吉布提的海军补给基地纳入某种制度框架加以管理或排斥在外加以孤立的风险都可能明显增加。

其六,尽可能与包括欧盟国家、日本、印度等合作构建中非合作的“包围圈”或“防火墙”,特别是通过加强与盟友关系建立对抗中国的联盟。

从灵活性的角度看,拜登总统必然会尝试摆脱特朗普政策遗产的影响,尤其是通过“埋葬”后者而重振美国在非洲的软实力,大致体现在四方面:

其一,为快速摆脱特朗普政府的阴影,拜登总统极可能在上台后迅速出台新的对非战略及相应的标志性倡议,潜在方向可能是气候变化或非洲离散人口。

其二,鉴于新冠肺炎疫情的冲击,拜登政府将重大地改善与非洲的公共卫生合作,可能对非洲疾控中心建设将产生复杂影响。

其三,拜登政府更加重视以气候变化为代表的全球治理和多边外交,这意味着中美非三方合作空间可能恢复。

其四,拜登政府可能选择性地扭转或强化特朗普政府对非战略的部分要素,从而提升其对非政策的战略筹码,甚至强化其在非洲“推回”中国的战略地位,如继续与非洲国家开展国别性自由贸易区谈判,继续优化、系统化其在非洲的军事基地体系等,可能导致其对非战略的内在逻辑冲突。

 

注释:

[1] “US Strategy is to Push Back against China in Every Domain, Says Official,” The Economic Times, September 1, 2020, https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/us-strategy-is-to-push-back-against-china-in-every-domain-says-official/articleshow/77864092.cms; Ryan Browne, “US Defense Secretary Visits Africa for First Time Seeking to Push Back on Russia and China,” CNN, September 30, 2020, https://edition.cnn.com/2020/09/30/politics/esper-africa-trip/index.html.
[2] White House, “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,”December 13, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy.
[3] Tibor P. Nagy, Jr., “The Trump Administration and U.S. Africa Policy: What has been Accomplished and What Lies Ahead?” State of Department, March 3, 2020, https://www.state.gov/the-trump-administration-and-u-s-africa-policy-what-has-been-accomplished-and-what-lies-ahead.
[4] White House, “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the The Trump Administration’s New Africa Strategy,” December 13, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy.
[5] U.S. Department of Defense, East Africa Counterterrorism Operation and North and West Africa Counterterrorism Operation: Lead Inspector General Report to the United States Congress, April 1, 2020‒June 30, 2020, September 2020, p.11.
[6] Statement of General Stephen J. Townsend, United States Army, Commander United States Africa Command before the House Appropriations Committee, Subcommittee on Defense, March 11, 2020, pp. 6-8, https://docs.house.gov/meetings/AP/AP02/20200311/110706/HHRG-116-AP02-Wstate-TownsendS-20200311.pdf.
[7] Fergus Kelly, “AFRICOM Shifts Strategy from Degrading to Containing West Africa Insurgents, OIG Report Says,” The Defense Post, February 12, 2020, https://www.thedefensepost.com/2020/02/12/africom-strategy-west-africa-degrade-containment-oig.
[8] Katie Bo Williams, “Exclusive: House Bill Tries To Force Trump To Keep Troops In Africa,” Defense One, March 4, 2020, https://www.defenseone.com/policy/2020/03/exclusive-house-bill-tries-force-trump-keep-troops-africa/163501.
[9] “Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” White House, February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.

文 | 张春、赵娅萍
张春,云南大学非洲中心研究员
赵娅萍,云南大学国际关系研究院硕士研究生
本文全文发表于《西亚非洲》2021年第2期,原文标题为“美国对非洲政策的战略指向及未来走势”