张春、瞿诗怡:美国对非安全援助(1954-2017)

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-03-25

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美国对非安全援助(1954-2017)


美国自二战后就开始为其盟友和伙伴提供安全援助,以实现其一系列的国家安全利益。随着国际形势发展,美国对安全援助的依赖程度正不断上升。美国对外安全援助始于1947年。根据美国国际开发署(USAID)绿皮书的数据,在1947-1991年间,美国共计对外提供安全援助达1400亿美元。1992-2017年间,美国共计对外提供安全援助达2555亿美元,相当于整个冷战时期的1.8倍多。在美国安全援助中,非洲因其特有的战略地位、脆弱性和不稳定性而具有重要地位。美国对非安全援助的演变与美国整体的安全援助大体一致,但也有其独特性:冷战时期以安全援助支持所谓“前线国家”,后冷战时期特别是“9·11”事件后则通过伙伴国能力培养而实现其反恐和反叛乱目标。


一、美国对非安全援助的整体演变

美国对非安全援助始于1954年。截至2017年,美国共计为非洲提供570.6亿美元的安全援助,占冷战后美国对外安全援助总额的15%,位居中东(35%)和亚洲(31%)之后(图1)。

图1:美国对外安全援助,1947-2017年
(单位:百万美元)


资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html


从援助金额变化的角度看,美国对非安全援助主要经历三个发展阶段。第一个阶段大致从1954年至1978年,对非安全援助尚未成为美国安全援助的重点。尽管对非安全援助总额从1954年的509万美元增长到1975年的6800万美元,1976年达到1.6亿美元,但其在美国安全援助中所占比重一直较低,1976年升至4%,1977和1978年均超过5%。1979年,埃及与以色列达成和平协议,随后,美国大幅增加对埃及安全援助,迅速推高了其整个对非安全援助的水平。在此后长达20余年(直到2002年)的时间里,除极个别年份外,美国对非安全援助均占整个美国安全援助的20%以上,且绝大多数年份的占比达到30%。自2003年起,美国对非安全援助总体数额保持稳定,但对非安全援助在美国安全援助中所占份额始终在15%以下(仅2004年为21%),其中2011年仅为9%、而2014年更是只有5%(图2)。


图2:美国对非安全援助,1954-2017年

资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html


从其年度起伏来看,美国对非安全援助在20世纪80年代初以前的起伏相当明显,自1984年到2013年均较为稳定,此后又有较明显起伏,增长与下跌幅度最大的年份是在1979年和1980年,主要由于埃及于1979年突然得到大额援助,而1980年并未维持这一援助(图3)。


图3:美国对非安全援助增长率,1954-2017年

资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html


需要强调的是,埃及自1978年起,始终位居美国安全援助前十之列,其所获得的安全援助总额从未低于非洲所获总额的90%(图4)。而除埃及以外的非洲国家所获得的美国安全援助事实上却相当少。换句话说,非洲在美国国家安全战略中的实际地位极可能因为埃及而被放大了。


图4:埃及在美国对非安全援助中的占比,1978-2017年

资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html


将埃及排除在外可以发现,美国对非安全援助经历了四个阶段的发展。

第一阶段是从1954年到1975年,这一时期美国对非安全援助额一直维持较低水平,最高年份为1971年,但仍然不足5000万美元(4907万美元);在整个美国安全援助中所占份额也相当低,在20余年时间里有超过一半时间低于1%。

第二阶段是1976年到1985年。1976年,美国对非安全援助首次超过1亿美元,达到1.6亿美元,此后便保持着较高水平,到1985年达到2.8亿美元。这一时期,对非安全援助在整个美国安全援助中所占比重也处于较高水平,有一半时间超过5%。

自1986年起,美国对非安全援助不仅实际数额大幅下降,占比也大幅下降,这意味着美国对非安全援助进入第三阶段。这种情况持续到2005年伊拉克战争的消极后果日益显现之时。在这段长达20年的时间里,美国对非安全援助基本都在1亿美元以下,其中又有8个年份低于5000万美元。换句话说,这一时期美国对非安全援助的实际水平与第一阶段差不多,在整个美国安全援助中所占比重也与第一阶段相似,有8个年份低于1%。

2005年,美国对非安全援助迅速从2004年的6500万美元增长为3.18亿美元,增幅接近4倍,这标志着美国对非安全援助进入第四个阶段。这一时期,美国对非安全援助额增长迅速,以当年实际金额计算,总额高达64.81亿美元。同时,这一时期美国对非安全援助在整个美国安全援助中所占的比重始终维持相对较高的水平,有一半(6个)年份超过4%(图5)。


图5:美国对非安全援助(埃及除外),1954-2017年

资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html


二、美国对非安全援助的国别分布

整体来看,在1954-2017年间,除埃及外的所有非洲国家所获得的美国安全援助其实都很少。从当年的实际拨付金额看,摩洛哥获得的美国安全援助最多,为13.7亿美元,其后依次是突尼斯(13.06亿美元)、索马里(12.13亿美元)、苏丹(11.97亿美元)、肯尼亚(6.18亿美元)、利比里亚(3.78亿美元)、埃塞俄比亚(3.67亿美元)、刚果(金)(3.47亿美元)、南苏丹(2.18亿美元)、乌干达(2.1亿美元)。此外,马里、塞内加尔、乍得、尼日利亚、喀麦隆等5国超过1亿美元。也就是说,自1954年以来,得到美国实际拨付的安全援助超过1亿美元的非洲国家只有16个。所获安全援助在1000万美元以下的国家有15个之多,最少的国家是赤道几内亚,仅113万美元。

如果以2017年美元价格计算美国对非安全援助额,苏丹以16.33亿美元超过索马里(14.39亿)升至第3位,埃塞俄比亚以16.13亿美元升至第4位,其他少数国家如塞内加尔、利比亚等也因汇率而有所提升。这说明以上国家所获援助的时间相对更早,因此有必要更为深入地考察美国对非安全援助在不同时期的国别分布。

如果对比冷战时期与冷战后时期,可以发现美国在非洲的国家安全利益的国别优先的确有所变化。在1954-1991年间,摩洛哥、突尼斯、埃塞俄比亚、肯尼亚、苏丹和索马里等6国获得的美国安全援助额均超过1亿美元,共计24亿美元,而除埃及以外的整个非洲所获得的美国安全援助额共计27.35亿美元。换句话说,上述6国共计获得了冷战时期美国对非安全援助的88%,而摩洛哥(7.54亿美元)和突尼斯(6.5亿美元)两国就超过整个非洲的52%。整个冷战时期,安哥拉、厄立特里亚、南非、赞比亚等4国均未得到美国安全援助(表1)。


表1:美国对非安全援助的国别分布变化
(单位:百万美元)


资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html

 

冷战结束后的1992-2017年间,美国对非安全援助有明显增长,总额达63.5亿美元,是冷战时期的2倍多。这一时期,共计有12个国家获得的美国安全援助额超过1亿美元,索马里成为最大的美国安全援助接收国,达到12.35亿美元,占冷战后时期美国对非安全援助的1/5;苏丹所获得的美国安全援助也在冷战时期的基础上增长3倍多,达9.91亿美元;摩洛哥、突尼斯、肯尼亚、刚果(金)等国仍获得较多的美国安全援助。相比之下,埃塞俄比亚获得的美国安全援助有明显下降,从冷战时期的2.8亿美元降至8940万美元,削减幅度超过2/3(表1)。由此可见,冷战后美国在非洲的安全利益有着明显的增长或泛化态势。

从上述对比可以大致得出两个基本结论:第一,无论是冷战时期还是冷战后时期,东非特别是非洲之角(索马里、埃塞俄比亚、苏丹、肯尼亚等)和北非(埃及、摩洛哥和突尼斯),都是美国在非洲国家安全利益的关注重点。前者不仅有传统的国内和国家间冲突,更事关红海通道安全;而后者不仅有埃及,也有摩洛哥和突尼斯,这意味着从外部进入欧洲的两大海上通道。第二,冷战结束后特别是2001年“9·11”恐怖主义袭击后,安全逐渐由有形威胁转变为无形风险,这迫使美国不得不强化安全援助力度,其安全关切也变得更加分散,尽管传统的非洲之角和北非地区仍相当重要,但更多的安全隐忧得以凸显并被纳入美国对非安全援助的范畴。


三、美国对非安全援助的项目分布

自二战结束以来,美国提供了大量的对非安全援助,但主要集中于装备和相关训练、联合演习和训练、职业军事教育和训练、防务机构建设等几大类。这些援助的启动时间和资助力度并不相同。在1954-2003年间,即伊拉克战争前,美国对非安全援助总体上集中于富余防务用品、国际军事教育和训练、外军资助等三类;其他诸如合作威胁削减、维和行动、国防操作和维护等项目都是在2003年以后才应用于非洲的。

自1954年起实施对非安全援助以来,仅国际军事教育和训练项目始终存在且从未中断,但援助额相对较小。1954-2017年间,美国共计为非洲提供12.88亿美元的国际军事教育和训练援助,平均每年仅2000万美元。的确,自1954年以来,除1985年(2.1亿美元)和1988年(1.02亿美元)等个别年份外,美国对非洲国际军事教育和训练援助基本都低于3000万美元(图6)。这一方面显示非洲军队普遍规模较小,另一方面也说明美国对非洲军事教育和训练的重视度并不高。


图6:美国对非安全援助的项目分布(埃及除外),1954-2017年
(单位:百万美元)


资料来源:笔者根据美国国际开发署数据制作,USAID, US Overseas Loans & Grants, January 4, 2019, https://explorer.usaid.gov/reports.html


与国际军事教育和训练相比,外军资助也是美国对非安全援助中最为持久的项目。美国自1956年起对非洲提供外军资助,大致可分为与美国对非安全援助基本相同的四个阶段。在1976年前,美国对非外军资助尽管增长较快,但实际支付额仍相对较小。在1976-1985年间,美国对非外军资助基本都在1亿美元以上,1982年创下迄今为止的最高纪录2.65亿美元。此后,援助疲劳症也开始显现,一直持续到“9·11”事件爆发后,但其实际水平仍远低于1976-1985年间,平均每年在4000万美元左右。总体看,从1956-2017年间,美国共计为非洲提供外军资助28.37亿美元,平均每年4500万美元,相当于国际军事教育和训练的两倍多。

富余防务用品项目的持续时间也很长,它事实上是美国对外军售项目。美国国际开发署(USAID)绿皮书数据显示,美国并非一直对非出售武器装备。1957年,美国开始对非出售武器,到1975年后停止,到1993年又重新启动。在1957-1975年间,美国对非出售武器装备的数额相对较小;1993年恢复后,美国对非军售起伏较大,最高的年份是2016年,达到7449万美元,但2017年却又再度出现中断。随着对非军售的恢复和积累,对美军装备的维护和训练需求也相应增长,这样美国于2011年起开始对非洲提供国防操作和维护援助。尽管时间相对较短,但国防操作和维护项目下的援助额却增长迅速。在短短7年时间里达到8.63亿美元,总额已显著超过长达29年的对非军售总额。

美国对非安全援助中支出最多的是2005年才应用于非洲的维和项目。在2005-2017年的短短13年间,美国就为非洲维和提供了近40亿美元的资助。索马里、苏丹、利比里亚、南苏丹、马里、刚果(金)等国所获得的维和援助最高,其中索马里(12.1亿美元)和苏丹(9.9亿美元)两国总和就超过整个非洲所获得的维和援助的一半。在国别之外,美国也提供了三个地区性的维和援助项目,即撒哈拉以南非洲、东非地区和西非地区,共计约7.3亿美元。

在上述项目之外,美国还为非洲提供了包括禁毒与反毒品、合作威胁削减及海外应急行动转移资金等援助。其中,海外应急行动转移资金仅在2015年动用过一次,为非洲29个国家提供了应急行动支持,共计766万美元。禁毒与反毒品项目自2002年为非洲提供,当时的援助对象为埃及,对其他非洲国家的禁毒与反毒品援助则始于2004年,到2017年共计支持1.53亿美元。而合作威胁削减项目于2011年起为非洲提供,到2017年共计提供2.26亿美元资助。

本文注释略。

文 | 张春、瞿诗怡
张春,云南大学非洲中心研究员
瞿诗怡,云南大学非洲研究中心硕士研究生
本文全文发表于《云大地区研究》2020年03期