美国总统过渡期间的非洲大陆自贸协议

来源:海国图智研究院时间:2021-03-03


《非洲大陆自由贸易协定》(African Continental Free Trade Agreement,下称自贸协定)已于2021年1月正式开始生效,是非洲大陆上最具影响力的贸易协定,代表着地球上第二大大陆上的54个国家。新的贸易协定将进一步推动非洲区域一体化的进程,并促进整个地区的经济增长。

同时,在地球的另一边,世界上最有影响力的超级大国的新领导人推出了新外交政策,可能促使非洲大陆进行相应调整。特朗普时代落幕,意味着美国单边主义终结,也代表着新的美非关系。美国新政府不仅为非盟,而且还为非洲最大的贸易伙伴中国带来了机遇和挑战。为了与非洲国家保持牢固的伙伴关系,中国应当及时对新地缘政治环境采取对应行动。

 

非洲大陆自由贸易协定:历史与愿景

《非洲大陆自由贸易协定》涵盖非洲大陆55个国家中的54个,创造了一个覆盖12亿人口的市场,2018年的经济总产值为2.5万亿美元,超越印度GDP,成为世界第五大经济体。非洲大陆的贸易自由化最早可追溯到1960年代成立的非洲统一组织(Organization of African Unity ,OAU),该组织曾经负责促进非洲大陆经济合作。除OAU之外,非洲地区还有八个区域经济共同体(REC)。欧盟是建立在早期各类合作机制之上形成的组织,非洲联盟(African Union)与之发展类似,在2002年正式接替非洲统一组织,目标是更加进步的泛非洲大陆一体化。

非洲国家之间就区域贸易协定的贸易谈判始于2012年。迄今为止,尽管一些成员国仍在协议审核阶段,但各国积极参与自贸协定的意图已经初步反映了非洲经济一体化的未来。根据协议内容,自贸协定旨在放宽商品和服务贸易,通过争端解决机制建立竞争政策、知识产权和投资规定。非洲内部贸易在2018年仅占非洲总贸易的16%,远低于其他主要贸易集团的这一数字。一体化的贸易伙伴关系可以促进非洲内部贸易。


非洲商品贸易合作伙伴,来源:美国国会研究服务

自贸协定在关于货物的议定书中呼吁“逐步取消关税”。非盟成员国同意在五年内取消90%关税税率的关税。取消关税是迈向区域经济繁荣的关键一步,因为它消除了阻碍经济一体化的最大障碍之一。如果协定书可以完全实施,非洲大陆仅因为消除关税就可以使区域内贸易增加多达33%,并使年度GDP增长多达1%,加速非洲大陆的经济增长。

世界银行的研究报告表明,自贸协议为非洲各国促进经济增长、减少贫困和扩大经济包容性提供了大量机会。实施非洲自由贸易协定将使3000万非洲人摆脱极端贫困,并增加近6800万每天生活费不足5.50美元的非洲人的收入。自贸协议还将使非洲的出口增加5600亿美元,主要集中在制造业。南非第二任总统塔博·姆贝基(Thabo Mbeki)在就职演说中明确表达了可预见的未来经济发展,并称之为“非洲世纪”。

永远在线,但永远不在前线的美国政府

自贸协定的生效时间恰逢美国历史上最混乱的总统过渡时期,本身就很引人注目。美国的国内外政策影响着全世界各国的外交政策。尽管每任总统的政治立场都会影响美国的外交政策,但由于美国的官僚体系,政策实施远比白宫的倡议有连续性。因此,人们可以通过政府机构了解美国对非洲政策的整体情况。

尽管非洲从来不是美国议程上的头等大事,但多年来,美国政府持续关注非洲各国的人道主义援助、健康问题和疾病控制。美国国际开发署(USAID)每年在人道主义事务上向非洲输送大量的资本和人力资源。自2008年奥巴马总统就职以来,美国国际开发署大幅增加在非洲的总支出。但是十多年来,人道主义援助几乎是美国在非洲唯一可见的援助形式。与卫生相关的议程相比,美国对非洲的经济援助微不足道,更不用说安全和环境问题等其他领域援助。

美国对非援助,美国国会研究服务

在中国成为非洲国家最大的经贸伙伴之前,近二十年来,除了健康相关领域外,美国从未就与非洲的伙伴关系进行任何实质性改变。与美国深度参与亚洲和中东的事务不同,除了美国国际开发署和人道主义支持外,美国国会自2000年通过《非洲增长和机会法案》(African Growth and Opportunity Act)后,联邦政府再也没有推出过任何大型计划。非洲增长法案给非洲进口美国的商品提供了优惠关税待遇,从而推动了美国在非洲经济发展中的地位。该法案将于2025年到期,与此同时,美国国会目前没有任何更新该法案的计划,或通过针对泛非地区的新经济法案的计划。

 

特朗普时代的非洲计划:戏剧性效果大于实际结果

在特朗普担任总统期间,美国政府宣布了对非洲的两项重大行动:繁荣非洲倡议(Prosper Africa Initiative)和肯尼亚自贸区谈判(U.S.-Kenya FTA),成为反对中国和俄罗斯扩张的宏伟计划的一部分。繁荣非洲倡议是美非贸易和投资关系的新尝试,而肯尼亚自贸区谈判如果成功,将是美国与撒哈拉以南国家的首个自贸协定。繁荣非洲倡议并不是美国总统提出的第一个贸易倡议。奥巴马政府曾提出“非洲贸易与经商”(Trade Africa and Doing Business in Africa)计划,不过,这项计划现已失效。鉴于现总统拜登对特朗普的政策几乎持有完全相反的态度,因此特朗普时期的贸易倡议是否存续便成疑。

特朗普政府选择肯尼亚作为对非洲事务作出更大承诺的切入点,希望借此推进与非洲国家关系。前美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)认为,双边贸易协定是与其他非洲国家未来贸易谈判的指南,最终与美国利益一致。美国与肯尼亚的自贸谈判存在两个主要问题。首先,尽管双方领导人都对自由贸易协定展现出浓厚兴趣,但是肯尼亚存在国内贸易保护主义高涨,农业关税何去何从等主要困难,如何解决相关问题的细节尚不清楚。其次,在美国与肯尼亚的贸易谈判中,莱特希泽无法避开中国影响力的话题,令人担忧。美国和非洲评论员怀疑,特朗普政府的这笔交易更多是针对中国,而不是为了与非洲国家建立贸易关系,并将危及非洲自由贸易协定。在特朗普担任总统期间,美非关系并无实际性推进。

 

拜登外交政策中的不确定性

美非事务因总统职位交接带来了更多的不确定性,同时,拜登将如何接手其前任的政策,如何在疫情中平衡国内外事务优先级等问题依然存在。

在过渡时期,外界尚不清楚拜登是否将延续前总统的非洲倡议和贸易谈判,但拜登政府联合国大使提名人的态度则可见一斑。如上所述,特朗普政府试图通过达成令人满意的双边贸易协议来重建美非关系,将其作为美国与其他非洲国家未来谈判的蓝图。此举与特朗普的双边贸易政策一致。但是,考虑到拜登在奥巴马时期对多边关系的重视,在采取外交政策时,拜登将更有可能采取多边谈判的方式。

拜登的高级官员任命也预示其将重回多边主义。新一届美国驻联合国大使提名人为非裔美国人琳达·托马斯·格林菲尔德(Linda Thomas-Greenfield),她此前曾在美国外交部担任了34年外交官。格林菲尔德曾赞扬过中国的非洲政策,并在担任美国驻利比里亚大使期间,向来坚持与中国合作。或许是因为共和党人在提名人听证会上施加的压力,格林菲尔德反对了中国在多边合作上的努力。华盛顿全球发展中心智囊团的一位资深研究员认为,格林菲尔德的回答表明,“新政府显然希望成为非洲国家更好、更雄心勃勃的合作伙伴,同时留心中国与非洲合作方式中的弊端”。

琳达·托马斯·格林菲尔德,EPA-EFE

非洲各国与美国方面合作时,也可能较少采用双边合作方式。非洲国家现在与第三方打交道时,依靠《非洲大陆自由贸易协定》获得了更大的整体议价能力。一些非洲官员也对与非洲国家对外的双边合作协议保持警惕,因为这威胁到非洲一体化和自由贸易协议的未来。

另一个不确定因素是,拜登将如何在全球疫情危机时期评估国内外事务的优先级。拜登在就职演说中谈到的最高优先事项中,大多数涉及疫情问题和种族团结等国内政策。除了处理中国事务外,就职演说中外交政策的议程之一是气候问题。在这种情况下,美国国际开发署可能仍会在美非事务中发挥重要作用,维持现状并关注健康问题。

结论

《非洲大陆自由贸易协定》是一项庞大的经济计划,不仅团结非洲大陆,还将给非洲人民带来繁荣的未来。在美国动荡的总统过渡时期之间,自贸协定外部环境的不确定性在增加。在过去的二十年中,医疗援助仍然是美国和非洲之间最重要的合作形式,但是经济发展的合作则十分有限。前总统特朗普试图通过发起美国肯尼亚自贸协定来重新定义美非关系,但是随着特朗普总统任期结束,贸易谈判进展尚不明朗。拜登新政府或将朝着另一个方向努力,在其外交政策中更可能采取多边方式,更多地关注非洲的发展。

美国对非政策的新变化,必将影响中国的政策。中国作为非洲大陆最大的贸易伙伴,不仅在支持非洲的发展中发挥了关键作用,而且在非洲自贸区的任何地方都可以看到中国的身影。中国支持建设连接非洲不同地区的道路和基础设施,对《非洲自由贸易协定》产生了深刻而积极的影响,加速实现《非洲自由贸易协定》的宏伟愿景。美国即将加入角逐,中国应重申支持非洲国家,并向美国政府表明,始终欢迎可持续和可健康发展的合作。

参考资料

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3.https://www.worldbank.org/en/topic/trade/publication/the-african-continental-free-trade-area
4.https://www.economist.com/special-report/2020/03/26/africa-is-changing-so-rapidly-it-is-becoming-hard-to-ignore
5.McCubbins, M., Noll, R., & Weingast, B. (1987). Administrative Procedures as Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics, & Organization, 3(2), 243-277.
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10.https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3119922/chinas-strategy-africa-isnt-always-working-biden-un-nominee
11. https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R44713
12.https://www.washingtonpost.com/politics/interactive/2021/01/20/biden-inauguration-speech/

 

本文作者:丘珈瑜,翻译校对:柯曼琪。