特朗普离任前掀起对华经济制裁的“新一波”

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-02-07


特朗普于2021年1月20日正式卸任美国总统,而在其离任的倒计时期间,美国仍持续高密度加大针对中国的制裁。拜登政府上任后暂时延续着在经贸领域弹压中国的战略路线,但在部分制裁政策上略有缓和。美国政府当局在2020年12月至2021年1月的对华制裁举措清楚表明了其通过各种手段围剿中国ICT产业、遏制中国军工产业发展的战略意图,而这一战略很可能由拜登政府所继承。因此,中方被制裁的相关企业和科研机构仍有必要充分做好长期的应对准备,关注未来拜登政府对华经济制裁的政策走向和潜在的多边制裁危机。


特朗普政府的末轮对华制裁

在告别白宫前夕,特朗普政府密集地颁布了一系列针对中国的制裁措施(表1)。概括看来,其制裁对象包括企业、个人与研究机构;制裁议题涉及美国国家安全、信息安全、人权、南海问题、民主化与军事化、知识产权等;实施制裁的机构主要是美国商务部与财政部,国防部和国务院也有所参与。各部门的制裁领域各有侧重,如财政部主要在金融领域管控企业的交易,商务部管制特定货品的进出口,国务院负责个人的签证与入境管制,而国防部参与军事领域的制裁活动。

本轮对华制裁有几个特点值得注意。首先,军事议题的重要性显著提高。2020年12月23日,商务部在《出口管制条例》中额外设置了最终军事用户清单(Military End User List, MEU),首批包括58家中国公司和45家俄罗斯公司。此举据称旨在提高出口商筛查交易权限的效率,而中国企业在此清单中的优先级与份额直接体现出美国政府遏制中国军工产业发展的迫切性。类似地,特朗普在2020年11月12日签署的13959号行政令禁止美国人士持有涉及军方背景的中国企业证券,具体名单由财政部与国防部拟定,“中国军工企业制裁”也正式出现在财政部的制裁项目中。截至2021年1月8日,财政部在投资禁令下公布了35家中国企业,14日国防部追加了9家企业。

其次,金融制裁的力度明显提升。如果说特朗普政府前期的主要制裁方式是贸易和关税战,那么金融手段则在其离任之际成为制裁中国企业的首选。依据金融投资禁令,纳斯达克、道琼斯、MSCI等美国证券交易机构在2020年12月先后删除了相关中国企业的股票指数,英国富时罗素公司也移除了8家中国股票产品。2021年1月,美国场外交易市场宣布禁止12支中国证券的交易。不仅如此,在经历多次政策反复后,纽约股票交易所最终于1月11日摘牌中国三大通讯运营商。结合2020年12月18日生效的美国《外国公司问责法》,由外国政府控制的或无法满足美国公众公司会计监督委员会审计标准的企业无法在美国上市。诸番举措的叠加作用将进一步恶化中国企业的在美金融环境。

再次,对中国ICT产业的打压持续升级。在美国国防部公布的中国涉军企业中,小米集团赫然在列。此举在引发巨大争议的同时,也表明美国政府为寻找借口打压中国ICT产业已经无所不用其极。1月18日,特朗普政府宣布撤销英特尔与其他科技公司同华为的交易许可,并大举驳回其他与华为交易的许可证申请。该指令似乎宣告2020年8月以来美国政府放松对非5G芯片的出口管制业已告终,也令华为重回美产芯片断供的绝境。

最后,美国政府在制裁中不忘“美国例外”。纵观被美国政府列为制裁对象的企业,其中绝大部分为在中国大陆或香港上市的公司,以及少部分的非上市公司。而在美国上市的公司(中概股)仅有中国移动等三大通讯商和箩筐技术公司。此举意味着大部分美国投资者的资产价值在短期内不会贬值,有助于维护美国金融市场的稳定。类似地,针对中海油被列入实体清单的情况,有美国官员表示该制裁举措不适用于争议地区之外的合资企业或原油勘探行为。基于此,中海油与美国石油巨头埃克森美孚的合资公司在墨西哥湾和圭亚那的勘探项目将免受制裁影响。

表1 2020年11月30日至2021年1月20日特朗普政府对华制裁措施总结




受制裁企业的分布特点

在表1涉及的所有企业中,可查实的共有116家(不包括子公司)。从企业的所属类型和产业特点来看,美国政府在本轮制裁中重点针对的是国有企业,而航空航天产业有最多企业进入制裁名单,这与本轮制裁主打军工议题有关。此外,中国ICT产业仍是美国政府打击的核心之一。

图1与图2统计了本轮制裁涉及的全部企业的所属类型与产业归属。从所有制角度看,在制裁对象中占据最大份额的是国有企业(含央企),其次是私企,最后是少量的合资企业。从产业类型来看,本轮制裁的火力集中在航空航天产业,涉及企业的经营范围覆盖了整条产业链,从核心发动机制造到飞机座椅生产。尤其是实现国产客机完全自主研发的中国商飞,同时被纳入了商务部的最终军事用户清单和财政部的金融投资禁令。在余下的产业类型中,计算机科学、航运建设与海洋工程、贸易、精密制造、电子设备制造也占据了较大的份额。其中,中国海洋石油总公司同时受到了四个部门的制裁,包括财政部与国防部制订的金融投资禁令、商务部于2021年1月8日增补的实体清单,以及国务院实施的签证限制。


图1 被制裁企业数量-按所有制(总计)


图2 被制裁企业数量-按产业(总计)


图3 被制裁企业数量-按产业类型图1 被制裁企业数量-按所有制(总计)

 

图3分别统计本轮制裁中的三个制裁手段——金融投资禁令、实体清单、最终军事用户清单——所涉及企业的产业分布。从金融投资禁令来看,航空航天产业占主要份额。三大通讯商与华为、小米等通信设备制造企业亦被纳入其中,加上计算机科学和电子设备制造,ICT产业在金融投资禁令中的总份额超过航空航天业。从新增补的实体清单来看,其制裁重点集中在航运建设与海洋工程产业,其次是计算机科学、电子设备制造和半导体。这与实体清单中原有企业的特点有所不同:固有清单中的中国企业大多数为民营企业,主要集中在计算机科学产业。增补实体清单中企业特点的变化反映出本轮经济制裁对军事领域的侧重,但ICT产业的综合体量依然最大。最终军事用户清单则以航空航天产业为重点,ICT产业在其中占比较小。

总的来说,国有企业和航空航天产业是美国本轮对华制裁的重点与特点。在增补实体清单和金融投资禁令名单中,ICT产业的综合份额却超过了航空航天产业,表明美国对中国ICT产业的围剿并未放松,甚至已经开始将其与遏制中国军事化有意结合在了一起。


拜登的制裁政策及对相关企业的影响

特朗普政府的末轮经济制裁虽在客观上有助于倒逼中国国内市场独立发展,但无疑为中国相关企业的境外市场环境注入了更大的不确定性。从拜登政府上任十天以来的政策分析,其在对华经济制裁领域表现出一定的灵活性,但总体经贸战略尚未显著偏离特朗普政府的轨道,甚至有拉拢盟国进行多边施压的可能性。

第一,本轮制裁对中国企业的短期影响有限。特朗普政府制订的金融投资禁令是象征意义大于实际效果的一例。其一,大部分企业不会直接受到金融制裁的影响。从整个中国股票市场的角度看,美国资本仅占有2%的份额。被列入投资禁令的企业仅占据中国股市的一小部分,其中还包括华为等非上市公司,或中国电子科技集团等无境外资金的企业。即便是被纽交所摘牌的三大通讯商,其在美国上市的合计市值在总股本中占比不超过2.2%,因此停市对其影响不大。其二,禁令引发国内市场向被制裁企业的报复性注资。在被列入投资禁令之后,香港股票市场上的中国移动、中国联通、中国铁建和中海油的内地持股翻了三番。尽管其股价仍低于制裁之前,但国内市场的支持缓解了制裁造成的压力。其三,投资禁令客观上有助于形成良性的A股市场。长期以来,中国股市都面临着美元通过周期性的加息降息收割资本的困境,而美国资本的收缩有助于中国形成良性、持续的股票市场。

第二,美国总统换届令部分企业得以短暂喘息,但拜登政府尚未放弃制裁中国的战略方针。拜登政府上台后并没有全盘继承特朗普政府的制裁遗产,反而表示要重新审议和评估对华贸易关税、制裁中国企业等议题,在与盟国商议之后重新拟定对华政策。1月27日,美国财政部以企业名称易混淆为由将特朗普政府制订的金融投资禁令延期至5月27日执行。中国移动等三大通讯商于1月20日要求纽交所复议其下市决定,拜登政府评估、延缓制裁决策的态度或许有助于这一要求获得正面的回复。然而,拜登政府不太可能彻底放弃制裁中国。早在2020年12月,拜登就曾在采访中表示不会立刻取消对华贸易关税。2021年1月27日,拜登政府的白宫发言人将华为定义为“不可信任的供应商”,表示将同盟国一起维护通信安全。由此看来,以华为为代表的中国ICT产业在短期内尚无法摆脱美国制裁的阴影。

第三,拜登政府的多边经济制裁或加剧中国企业困境。虽然拜登政府是否会坚持对华实行高强度的经济制裁尚未可知,但其关于对外政策的各种发言无不强调美国欲重塑与其盟国的密切合作关系。这意味着,如果拜登政府继续以制裁围剿中国,其很大可能将联合盟国对中国实行多边制裁或多国同步制裁。近期印度和乌克兰接连对中国企业发动的经济制裁或许可以被看作是前期的信号。依照拜登的采访内容,其经济制裁可能继续围绕ICT产业展开,辅以军事化和知识产权等议题。在这种情况下,特朗普时期尚可以争取的欧洲市场可能会转向美国一方,被制裁的中国企业将会面临更大的困境。故此中国企业需要做好长期、多线受挫的准备,适当调整当下的发展路径,更快地寻找替代性市场。

总的看来,特朗普政府卸任前的对华制裁重点针对中国的军事化“威胁”,航空航天产业及相关的国有企业是其主要制裁对象,全面围剿中国ICT产业也仍是美国的核心诉求。继任的拜登政府有可能继续执行这一战略,并将单边制裁向多边制裁转化。在密切关注拜登的制裁政策和美欧关系发展的基础上,中国企业需探索替代性发展道路:在通过RCEP协定和《中欧全面投资协定》拓展国际市场的同时,也须认清现有产-学-研系统对外国资源的依赖,着力从根本上提升中国的研发与生产能力。
 

孔繁颖,中国人民大学经济外交项目组特约研究员,亚利桑那州立大学博士候选人