白广灿、吴孟克:印度农民抗议,暴露政府失能

来源:南亚研究通讯时间:2021-01-24

2020年11月末以来,成千上万的农民涌向印度首都新德里,发起了声势浩大的抗议活动。他们中的大部分来自印北部的旁遮普邦和哈里亚纳邦,携带有食物、燃料、被褥、帐篷等物资,做好了在冬季坚持抗议的准备。这使得印度的农村问题,以及其展现出的印政治经济结构存在的深层问题再次进入了人们的关注视野。

一、当前农产品收购制度已经不合时宜

本轮声势浩大农民抗议的主要对象是2020年9月在印度人民院(下院)通过的三份农业改革法案——《农产品贸易和商业法案(增强与改进)》《农民价格保障与农业服务法案》《必需品(修正)法案》。其中,抗议农民与政府之间的主要争议点在于,新法案允许农民在受政府监管的农产品集市(Mandis)以外出售产品;允许农民与农业经营资本方直接签订合同,进行合同种植;取消对谷物、豆类等农产品的最高存储限制。

从以上争议点也可以看出,莫迪政府推动的这一轮改革以经济自由化为主要特征,其主要意图是要通过资本和市场的力量,解决印度农业部门面临的一系列问题。其中,调整以最低保证收购价格(MSP)为核心的农产品收购制度是重要改革目标。20世纪60年代,为了解决建国后长期存在的粮食短缺、粮价高涨问题,印度政府建立了以MSP为核心的农产品收购制度。MSP通常要比市场价格高20%~30%,其极大地促进了印度农民生产粮食的积极性,促进了粮食短缺问题的解决。然而随着时间进入到21世纪,印度的稻米和小麦等主粮生产出现了相对过剩,大豆、玉米、大麦和油菜籽等农作物生产却相对不足。2019~2020农业年(第一年7月到第二年6月),印度的粮食总产量达到2.92亿吨,其中稻米和小麦产量就达2.25亿吨。20世纪90年代以来,印度人均稻米和小麦的消费量不断下降。但由于畜牧业产品消费增加等因素,2000~2020年间,印度的玉米消费量增加了136%,大豆消费量增加了500%。

在这种背景下,MSP收购却还集中于稻米和小麦,这两种作物的价格也因为有MSP保障而保持稳定,而诸如玉米、洋葱、马铃薯等常见食品的价格却时常出现暴涨暴跌的情况。与此同时,印度政府每年不得不为1000多万吨收购上来的过剩稻米和小麦寻找国际买家。当前以MSP为基础的农产品收购制度给印度政府带来了沉重的财政负担,且整个制度流程腐败而低效。可见,致力于解决粮食生产不足的当前MSP制度已经越来越不合时宜。

二、抗议农民担心失去保障

然而,莫迪政府的农业改革方案却引起了以旁遮普邦和哈里亚纳邦农民为代表的印北部农民的强烈反对。旁邦和哈邦一带由于人均耕种土地面积大、机械化程度高、灌溉设施较为完备等因素,商品粮生产发达,被称为“印度饭碗”。哈邦和旁邦生产的七成以上的稻米和小麦都作为商品粮出售。在抗议农民看来,虽然当前制度存在各种腐败现象,但MSP还是远远高于市场价格,且更有保障。他们认为,引入更多资本的力量,只会进一步暴露自己在市场上低下的议价能力。况且在旁邦,除了稻米和小麦外,其他多数作物的MSP已被废除,许多农民在尝试种植非MSP作物获利时,都因为市场波动而血本无归。这使得农民更青睐MSP下有保障、可预期的收入。

除了对MSP制度被废除的担忧外,广泛参与抗议活动的半中农、小农和边缘农群体还格外反对“合同耕种”。这一群体占到了旁邦和哈邦人口的多数,其主要依赖于租种大土地所有者的土地。以旁遮普邦边缘农群体为例,其平均文化水平只有初中,平均年龄约43岁,但是依靠租赁来的平均4公顷(60亩)的土地,生活还算小康。2012~2013农业年,旁遮普农业家庭平均月收入达到18059卢比,远高于全印平均的6426卢比。旁遮普的中下层农民担心改革会使资本大量涌入土地流通领域,导致土地价格暴涨。他们最恐惧的是资本进入会拆解佃户与地主的传统关系,将依附—庇护的相互义务转换为利润核算的资本逻辑,致使自己被排除在土地租赁关系外。

抗议农民,尤其是小农和边缘农群体还认为,调整当前的MSP制度会动摇公共分配系统(PDS),导致生活成本提高。20世纪60年代,印度推出了PDS系统。该系统为贫困线以下家庭发放配给卡,凭借配给卡每人每月可以在定点商店领取5公斤左右粮食。这些几乎免费发放的粮食,就是通过MSP收购的。尽管PDS效率低下,充斥腐败,但还是使包括中小农在内的很大一部分贫困群体受益,该系统受到冲击是印度广大中下层阶级不能接受的。

三、政府失能导致恶性循环

本轮农业抗议充分暴露了印度当前政治经济体系存在的严重问题。印度农村已经承载了太多的人口。1970~2015年间,由于人口快速增长,印度农村户均耕地面积从2.28公顷降低到1.08公顷。现今,印度国内约70%的人口参与农业生产,但农业部门只创造了约15%的国内生产总值(GDP)。印度还存在严重的土地分配不均问题,占总人口4%的地主占有了全国30%的耕地。与此同时,印度却没能在农业以外的部门创造足够的就业岗位。2006~2019年,制造业占GDP从17.3%降低到13.7%,印劳动参与率也从63.7%降低到49.8%。

在这种背景下,印度政府却缺乏通过有效的改革措施来制度性解决农村问题的能力,只能依靠补贴的方式维持农村的勉强运行。2017~2018财年,印度各级政府提供的各种农业支持、补贴达到了35770亿卢比,其中农业贷款减免达到12220亿卢比,而中央实际财政总收入仅为143523亿卢比。农业贷款减免的庞大数额充分暴露了印度政府低下的治理能力。事实上,印度政府在为农业生产者提供资金支持方面做出了巨大的努力,但碍于政府低效,巨量的资金支持要么沉淀于银行,要么落到了地方放债者手中。而承担大多数农业生产的半中农和边缘农往往难以从银行和官方金融机构得到资金支持,因而不得不利用民间熟人网络借高利贷。由于农业生产的不稳定性等特征,许多农民已负债累累。政府只能通过农业贷款减免这种“简单粗暴”的方式,为农民减轻负担。

当政府失能时,迫切需要保障的农民只得在传统社会网络的依附关系中寻求支持,比如地主、放债者、中间人等,在大土地所有制盛行的旁邦尤其如此。本轮农民抗议中,发挥核心组织作用的恰恰就是以上群体控制的农会。由于执行层面已经被“架空”,试图进行改革的莫迪政府发现,无论从哪个角度提出调整政策,都可能适得其反,最后只能从末端的MSP制度入手。但在缺乏配套保障措施的情况下,这无异于“甩包袱”,使最脆弱群体承担改革最主要成本。

综上所述,印度政府孱弱的能力使得其很多针对农村的政策都没能达到设计效果,甚至起到了反作用。时间拖得越长,农业部门的问题积累越多,作为症状的农业补贴负担也越来越重、越来越不可承受。当到了不得不改的时候,政府又试图通过抛弃最弱势群体利益的方式来寻求突破。这种做法导致政府失信于民,使得农民在利益和情感上更加依附于传统结构,进一步削弱政府效能。如何打破这种恶性循环,是印度政府在今后的改革进程中迫切需要思考的问题。

 

本文转载自“世界知识”公众号2021年1月21日文章,发表于《世界知识》2021年第2期。作者:白广灿 吴孟克。