印度学中国建“发改委”,成立6年成效究竟如何?

来源:南亚研究通讯 时间:2021-01-14

导言

印度国家转型委员会(Niti Aayog,以下简称“国家转型委”)2014年由其国家计委改革而来,是印度版“中国国家发展改革委”,因和总理办公室关系紧密而被视为印度最权威的智囊机构之一。国家转型委成立6年来的成败得失,某种程度上折射出莫迪2014年上台以来曲折的改革历程。总而言之,尽管被寄予厚望,但由于被剥夺了预算分配权和行政审批权,国家转型委的威望和权力远弱于原国家计委——既没捏着关键资源的“手”,也没有可以自主迈出去的“腿”。虽然该机构仍在综合研究拟订经济和社会发展政策,但却很难贯彻落实印度发展改革工作的方针政策和决策部署。从这个角度看,与其说它相当于我国国家发改委,不如说它更像“国务院发展研究中心”。本文为我们理解印度国家转型委员会和印度宏观经济决策体系提供了难得窗口,南亚研究小组特此翻译,供各位读者参考。

上个月,印度最具权威的职业官僚之一——印度国家转型委员会(以下简称“国家转型委”)主席阿米塔布·康德(Amitabh Kant)表示,在印度进行改革要比中国困难得多,因为印度“太过民主了”。这番评论随即陷入批评和嘲讽的漩涡,甚至引发全民关注。

康德1980年在喀拉拉邦进入印度公务员体系,成为职业官僚。他的这番言论或许触动了一些人的敏感神经,但此中奥秘可能也只有他自己最清楚。康德担任主席的国家转型委2014年前取代了印度国家计委,随即成为当今印度改革的摇篮。

2014年,印度总理莫迪在德里红堡发表了他的第一次独立日演说。在演讲中莫迪宣布,有着64年历史的印度国家计委将会被一个全新的机构替代。他说:“这个机构的设计、结构、灵魂、思维、方向都将是全新的,它将引领印度开辟出一条崭新的道路……”

在此背景下,印度国家转型委员会于2015年1月1日成立。该机构将以“创造性思维、公私合作、最优利用资源以及全国年轻人的力量”为基础,旨在充分赋权予邦政府和联邦机构力。如今,距离国家转型委成立已有六年之久。但是关于这个机构是否实现了它的设立初衷,公众意见存在相当大的分歧。

首先,有些人认为自2015年以来,每一项重要的政府决策中都能看到国家转型委的清晰印记。然而,也有人说,该机构已成为“思想集权”的象征,各部门活跃的舞台如今都纷纷移交到了国家转型委手中。

其次,有人认为国家转型委为印度的经济政策提供了有效的智力支持,但也有人认为转型委的唯一作用不过是在为已经由政府高层做出的决定提供回顾性的认证支持。

最后,有人认为,国家转型委从根本上改变了联邦政府和邦政府之间的关系,破除了两者之间的等级制度,而这恰恰是过去国家计委的权力运行基础。但另一些人指出,国家转型委员会缺乏分配资金权力的情况下,各邦实际上已游离在外,尤其是那些不受印度人民党领导的邦。

一、国家转型委——一次印度“转型”的大胆尝试

在过去的六年里,国家转型委就一系列问题发布报告并提出发展目标:到2022年农民收入翻倍;到2022年将投资占GDP比重从29%提高至36%;到2022年解决营养不良的问题;2024年全国同时举行选举;到2030年100%使用电动汽车;到2030年推出“一个国家,一个卫生系统”政策,整合加入对抗疗法、顺势疗法和阿育吠陀等。即便是在政府内部,许多人认为国家转型委的目标过于远大,却没有考虑到政府的能力有限。

然而,一位国家转型委官员表示,该机构最大的贡献在于它有能力草拟政策或者提出建议,打破各部门间固有的条条框框,吸收其他国家的优秀经验并评估是否能复制到印度,以长远的目光、缓和的方式进行规划。

国家转型委副主席拉吉夫·库马尔在近期接受印度报业托拉斯采访时说,转型委今年的优先事项包括加快电力流通,增强纺织业的竞争力,改善中小企业的信贷准入以及在全国推行节水措施。

从推进线上争议解决机制到监管印度的线上虚拟体育平台,国家转型委在2020年已经针对一系列议题发表报告,希望在2021年也能继续保持这一势头。拉吉夫·库马尔告诉“ThePrint”报纸,“我们的权力范围十分广泛,但内容清晰具体。”

“我们从国内外汲取新的想法,发现它们在决策方面的优点并加以研究,然后传达给有关部门。一些重要的政策决定,如国家医疗委员会、国家教育政策、印度国民健康保险等,都来自国家转型委。”拉吉夫·库马尔表示。

二、“每项政策中都有转型委的印记”

当被问及政府的每一项政策是否真的都有国家转型委的印记时,库马尔说,事实上,无论某项政策是否首倡于国家转型委,转型委都会参与其中。他补充道:“国家转型委在决策中发挥着巨大的作用。因为每次在内阁批准一项政策前,转型委的有关意见都会被记录下来,这些意见价值重大。”

国家转型委的前任副主席阿文德·帕纳加里亚也认同这一观点。他于2017年从国家转型委辞职后回到美国哥伦比亚大学就任经济学教授。

阿文德在给“ThePrint”报纸的一封邮件中写道:“我曾经参与了所有制定政策的讨论,并起草了所有具有政策重要性的文件。内阁各部的重要文件都必须经过我的仔细审查后才能发出,而且最终所有文件都会盖上我的印章。这是我直接影响政策决定的一条重要途径。”

阿文德表示,他密切关注国家转型委提交给总理的季度基础设施审查,并在审查期间参加由总理主持的所有会议。在不透露具体细节的情况下,他也提到了在各部门没有推进一些重大政策项目决策的情况下,总理办公室通常会把这些项目交由国家转型委处理,委员会针对每一个项目都会立即采取行动。

三、国家转型委和各部门:苦乐参半的伙伴关系

对于印度联邦各部门来说,从国家计委到国家转型委的转变意味着它们过去是和一个拥有资金分配权的机构打交道,而现在要面对的则是一个权力巨大但无权分配资金的机构。

一位不愿意透露姓名的前国家转型委工作人员说,因为转型委与其前身不同,并没有预算分配的权力,所以现在提高各部门重视度和参与度现在成为一个难题。这位官员补充说:“机构有无分配资金的权力与否,给出的建议分量是有着显著区别的。”

如前文所述,许多部门的官员都认为,国家转型委在政策制定方面的确有着非同寻常的重要性,但是在这些部门实现其雄心勃勃的目标过程中,国家转型委却因为缺乏抓手而显得无足轻重。

一位不愿透露姓名的退休高级官员说:“国家转型委总是提出令人印象深刻、雄心勃勃的政策、光鲜亮丽的演讲和抓人眼球的口号,但却懒得考虑如何在其现有的简陋机制下实施这些计划。”

举例来说,国家转型委为减少化石燃料汽车的数量,推动电动汽车推广,于2019年要求汽车行业提交一份计划,到2025年禁止安装有150cc以下内燃机的两轮车,到2023年禁止三轮车。这样的无理要求使得汽车业立刻陷入了恐慌。最后为了消除恐慌,联邦道路运输部长尼廷·加卡里不得不介入其中。他说,“我才是部长,国家转型委无权设定向电动汽车转型的最后期限。”

在2017年,国家转型委发布了“国家营养战略”,该战略构成了“总理全面营养计划(PrimeMinister’s Overarching Scheme for Holistic Nutrition)”的基础,旨在到2022年解决印度民众营养不良的问题。在这份文件中,国家转型委设定了到2022年,每年实现儿童营养不良减少3%的目标,并且以全国家庭健康调查第四阶段2015至2016年的数据为参照,将全国的贫血问题减少三分之一。然而,根据2020年12月发布的全国家庭健康调查第五阶段数据显示,印度5岁以下儿童营养状况恶化,妇女贫血率上升。

除此之外,还有一种观点认为国家转型委不过是在为已经由政府高层做出的决定提供重复支持。一位基础设施部门的官员表示,“在很多情况下,当转型委发布了一些文件的时候,大家都知道这其实是来自总理办公室。转型委的功能仅仅是通过一篇论文或一份报告来证明一些已成定论的事情。”

例如,印度政府在2016年首次主张全国同时进行投票选举。莫迪列出了一些同时举行议会、邦立法会议和地方机构选举的理由。而在一年后,国家转型委发布了一份文件,支持符合“国家利益”的同步选举。

无独有偶,在2019年的独立日,莫迪总理强调了控制人口的必要性。在总理发表讲话的几个月内,国家转型委决定就人口稳定问题进行磋商,并编写了一份工作文件,旨在解决印度计划生育方案中的主要问题。

四、与部长的冲突

国民志愿服务团的附属组织“民族觉醒论坛”的全国召集人阿什瓦尼·马哈詹说,尽管国家转型委在编写报告方面非常高产,但它们的质量并不高。民族觉醒论坛就多次公开反对转型委的提议。

阿什瓦尼说:“几年前,我们组织了一次会议,评估国家转型委的工作情况和贡献等方面。我们的结论是,国家转型委的大量报告都不符合标准,几乎没有一篇是有意义的。阅读这些报告,可能连写个硕士学位论文都用不上。”

同道路运输部长加卡里一样,其他联邦部长也与国家转型委存在分歧。例如在2019年,印度联邦铁道部部长皮尤什·戈亚尔说:“国家转型委是一个独立的智库,该机构的建议不能反映政府的观点,除非它被宣布为一项政策。”2017年,妇女与儿童发展部前部长曼内卡·甘地与国家转型委发生冲突。后者坚持根据政府的综合儿童发展服务计划(旨在为6岁以下的儿童和哺乳期妇女提供关怀),向儿童和母亲提供现金转账来代替食物,但曼内卡·甘地认为对儿童和妇女来说,食物比现金更加重要。

最终,总理办公室和妇女与儿童发展部还是选择支持国家转型委的提议。尽管如此,国家转型委副主席库马尔和前任副主席帕纳加里亚还是声称该机构与联邦各部门的关系十分融洽。

库马尔说:“政策制定仍然是一个双向的过程。有一些政策是由各部门自己制定的,转型委也会在其中起到辅助作用。同样,转型委的建议也会被接受采纳。从根本上来说,这是一个能够保证充分协商的方法。”

帕纳加里亚也持同样观点。“积极推进政策实施是我的职责,但我十分重视与各部门保持密切联系。我记得在我工作的时候,国家转型委和各部之间没有发生任何不和谐的案例……”。

他补充说,总理办公室确实始终参与决策过程,但从来没有对转型委发号施令、预设结果。“是的,总理或者总理办公室的人总是坐在会议室里,但我无法设想如果总理不在情况会怎样。因为说到底,总理的权力来源于人民。但总理从来都不是最终敲定的那个人,相反,最终结果是经过审议之后敲定的。”

第三位国家转型委的官员表示,各部门有权不听取转型委的建议。“国家转型委不是一个超级总理办公室。我们的任务是劝导,而不是要让每个人都必须听我们的。我们提出的报告和想法有的会被接受,也有的会被拒绝——这是保持转型委和各部门之间健康关系的一部分。”这位官员说。根据这位官员的说法,国家转型委关于农业法、生产关联激励措施、国家医疗委员会、印度国民健康保险、煤炭商业化等问题的几份报告已经被接受。“当然,有些报告会被拒绝,这很正常。毕竟我们不能垄断思想。”这位官员说。

五、合作联邦制——成功还是失败?

尽管对国家转型委在中央政府层面的工作能力褒贬不一,但许多人指出,该机构并未能成功地加强各邦与中央政府的关系。帕纳加里亚说:“最初,各邦花了一段时间才接受转型委不再是他们资金来源的事实。那时候,我受到了各邦首席部长的来访,或是接到他们要求财政资源的电话。但最终,他们还是明白了国家转型委与国家计委完全不同。就我个人而言,我认为转型委的挑战在于让各邦明白,在与总理办公室和联邦其他部门打交道时,转型委可以为他们以及他们在德里的伙伴提供智力支持,并努力依此重塑该机构的职责。”

国家转型委在邦方面取得的最大成就之一是于2018年启动的雄心勃勃的地区计划,旨在改造28个邦中发展最慢的115个地区,改善某些发展参数,如健康和营养、教育、农业和水资源、金融包容性、技能发展和基础设施。这项计划被誉为国家转型委推动的最大治理改革之一。转型委将通过公共排名系统对这些亟需改善的地区进行排名,从而在地方一级政府中灌输谋求发展的竞争意识。经国家转型委评出成绩最佳的地区,会获额外的代币拨款,以支持该地区的进一步发展。

“只有资金才能带来产出,这是一种谬论。国家转型委已经建立了一个系统,使现有的资金能够带来更好的产出,”上述第三位NITI官员说。然而,专家们表示,国家转型委仍然很难在邦一级进行干预。“就好比国家转型委可以发布报告,并根据不同的参数对各邦的表现进行排名——这都是非常有用的数据收集。但好几次在邦一级并没有人接受。”一位前转型委官员说。

“自从国家转型委替代国家计委以后,一个关键的变化就是各邦不再需要来找转型委,而是转型委去找各邦,让他们相信转型委能提供智力支持,”这位官员说,“但这通常很难做到。”

但是,上述第三位转型委官员说,这就是国家转型委成立的原因。他说:“我们在许多领域与各邦进行协商和合作,但合作联邦制的精神也意味着各邦有拒绝的权利。”然而,这位官员指出,一个需要思考的问题是,国家转型委是否至少应该有权发放一些资金。“这是一个政治哲学问题——一个只能表达想法的机构能起到实际作用吗?现在我们有一个强有力的总理办公室,所以转型委的话语还有一些分量。但如果之后出现了联合政府呢?谁还会听转型委的话?”

尽管如此,这位官员还是承认,六年的时间太短,还无法判断一个拥有像国家转型委这样庞大权力的组织是否成功。其他人也认同这一点。这位官员说:“任何事情的成功与否都不能归结到一个组织。国家转型委的职责就是探索政府治理的新出路。国家计委花了六十多年的时间来探索这条道路,至少也要给国家转型委十年的时间吧。”

 

本文翻译自“The Print”网站2021年1月1日文章,原标题为Niti Aayog at 6 — some ideas too ‘ambitious’ but Modi think tank has many reforms up its sleeve。作者:Sanya Dhingra,译者:陈安澜。