非洲热点观察 | 第37期

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-01-04

非洲热点观察之:

非洲2020:系统性脆弱与碎片化修复

 

现实证明,对非洲的乐观和悲观视角均不够平衡,而且总是带有“事后诸葛亮”的气质。例如,英国《经济学人》在进入21世纪初曾称非洲为“绝望的大陆”,但到2011年不得不改口称其为“崛起的大陆”,但很快非洲似乎成为“停滞的大陆”,而2020年新冠肺炎疫情的冲击更多凸显了非洲作为“脆弱的大陆”的长期特征。正是这种系统性脆弱,使非洲崛起的根基极难稳固,无论是天灾还是人祸都可能逆转其崛起态势,而这才是人们对非洲长期悲观的根源。

脆弱的经济崛起

新冠疫情在非洲大陆暴发并肆意蔓延,截至2020年年底,非洲确诊病例超过250万人,死亡病例超过6万人,康复病例超过200万;而南非的变异病毒不仅可能推动非洲进入第二波疫情,也可能诱发更大的国际性传播。新冠疫情的冲击,极大地放大了自2014年前后国际大宗商品价格下跌所凸显的“非洲崛起”根基不稳的现实。

一方面,疫情使非洲经济增长遭到重挫。国际货币基金组织(IMF)预期,撒哈拉以南非洲2020年经济增长率将为-3%,是“有记录以来最糟糕的”;尽管2021年非洲经济增长可能反弹至3.1%,但仍较世界其他地区要慢。更严重的是,就人均GDP而言,疫情的确使非洲“一夜回到解放前”,2020年将下跌5.3个百分点,重回2013年时的水平[1]。而非洲开发银行(AfDB)认为,2020年的非洲经济好的话将倒退1.7个百分点,差的话可能倒退3.4个百分点;非洲各国GDP在2020年可能损失达1455亿美元至1879亿美元[2]

另一方面,伴随经济重挫的是,非洲各国及其人民均面临严重的财政困难。世界银行国际金融公司(IFC)认为,撒哈拉以南非洲国家在2020年将损失370亿至790亿美元;其绝对贫困人口数量将面临20年来的首次正增长[3]。就政府而言,非洲各国普遍面临财政收入大幅下降的挑战,与之相关联的是预算赤字和外债风险的增长。根据非洲开发银行的数据,2020年非洲各国的财政赤字将增加一倍,相当于整个GDP的8-9%;尼日利亚的财政赤字甚至高达GDP的约1/3。相应地,非洲各国主权债务占GDP比重相比2019年增长了10个百分点,平均达到65%的水平[4]

真正困难的是普通民众,尤其是贫困人口。疫情导致绝大多数人口收入下降,非洲安全研究所(Institute of SecurityStudies)认为,即使在最理想的情况下,非洲各国人均收入也要到2024年才能恢复到2019年的水平;在最坏情况下,可能要到2030年才能恢复到2019年水平[5]。更严重的是,疫情使因病致贫、因病返贫现象集中释放。受经济冲击,非洲就业机会在理想的情况下可能减少2460万个,而在最差的情况下则可能达到3000万个。这将导致非洲的减贫难度加剧。根据世界银行2020年10月的评估,疫情将使撒哈拉以南非洲约4000万人陷入赤贫。而非洲开发银行则认为,疫情可能使约5000人陷入绝对贫困;非洲绝对贫困人数数量将从2019年的4.25亿上升至2020年的4.53亿至4.62亿之间[6]

整体而言,2020年的非洲经济呈系统性倒退,尽管非洲也在努力争取早日复苏,其中最大的努力是推动非洲大陆自由贸易区于2021年1月1日全面启动。尽管这是个绝对利好消息,但疫情持续本身极可能放大非洲大陆自贸区背后的地缘政治意图,重新暴露非洲的长期甚至历史性挑战,即发展自主性与融资依赖性的矛盾。疫情冲击也的确从另一方面促进了非洲的发展,即加速了非洲的数字经济转型[7];但技术及其他基础的落后,使非洲数字经济转型极可能再次落后于世界步伐。当然也有好消息,那就是在2020年全球经济增长速度最快的10个国家中,非洲国家至少占据半壁江山,埃塞俄比亚、乌干达、科特迪瓦、埃及、加纳、卢旺达、肯尼亚等都名列其中。但这或许恰好印证了非洲经济复苏的碎片化。

脆弱的治理进步

在实现独立半个世纪之后,非洲各国治理状况普遍改变,民主政治在多数国家深入人心。但与其经济进步相似,非洲政治治理的进步也更多是碎片化的,其系统性脆弱在危机面前同样不堪一击。2020年可能是非洲政治治理自冷战结束以来倒退最为严重的一年,尽管未必是疫情的直接后果。

第一,非洲治理指标在进入21世纪以来首次出现倒退。根据2020年易卜拉辛非洲治理指标(2020 Ibrahim Index ofAfrican Governance),在2010-2018年间,非洲综合治理指数从47.6分提升到49分,但2019年却出现了十年来的首次倒退,为48.8分。具体到各个领域,在过去10年中,2019年仅经济机会基础(Foundations for Economic Opportunity)保持上升态势,安全与法治(Security & Rule ofLaw)与人类发展指数(human development)两项指标均下降0.1分,而公众参与、权利及包容(Participation, Rights & Inclusion)则自2015年起持续下降,2019年在2018年的基础上又下降了0.4分[8]。尽管由于数据原因,2020年的得分情况尚无法得知,但包括加纳、坦桑尼亚、中非共和国等在内的多次重要选举均表明,非洲治理状况可能出现比2019年更严重的下滑。

第二,第三任期问题在2020年再度强势回潮。尽管未必与疫情直接相关,但2020年非洲多国选举出现第三任期问题:2020年4月,几内亚议会修改宪法,使孔戴总统可以重新计算任期;而科特迪瓦总统瓦塔拉在本党候选人突然去世的情况下,也以2016年宪法经过修改进而需重新计算任期为由竞选连任。布隆迪总统恩库伦齐扎则在2015年突破第三任期限制后,于2018年举行了一场颇具争议的公投将总统任期从5年延长至7年,从而使其可在2020年和2027年继续第四、第五任期。尽管遭到较为普遍的抵制,但上述突破第三任期限制的尝试均获得了成功。

第三,军事政变在2020年重回非洲政治舞台。进入21世纪以来,得益于非洲联盟的成立和干预,军事政变在非洲政治舞台上日益不受欢迎,数量也持续减少。尽管此前津巴布韦总统穆加贝、苏丹总统巴希尔被迫下台过程中有军方参与,但无论是津巴布韦还是苏丹都不认为其是正式的军事政变。2020年8月,马里发生军事政变,很大程度上是疫情冲击下非洲国家治理恶化的典型事例。马里军方以凯塔政府治国无方为由发动政变的理由,得到部分马里群众支持,有群众走上街头庆祝甚至打出“这不是政变,而是革命”的标语——尽管非盟及国际社会均对此不予认可。

无论是否是新冠疫情所导致,非洲大陆较为明显的治理倒退,引发了非洲大陆组织和公民社会高度警觉,包括全球公民社会联盟(CIVICUS)在内的诸多公民社会组织紧密追踪非洲国家的公民自由情况,并及时发布相关警告[9]。以非洲联盟为代表的非洲大陆及地区组织对包括马里政变在内的各类政治发展也及时采取了诸多措施,但其效果差强人意。

脆弱的安全治理

尽管新冠疫情使经济、社会、政治治理等脆弱性全面暴露,但略让人欣慰的是,它并未全面转化为安全危机。2020年的非洲安全治理是令人不安的,但尚达不到让人绝望的地步。一方面,就安全而言,疫情对南美洲、加勒比等地区的安全溢出,远高于非洲;另一方面,非洲2020年的安全问题大多围绕埃塞俄比亚,或者说地理上相对集中在非洲之角。

第一,埃塞俄比亚内部种族矛盾恶化并升级,但似乎仍在可控范围之内。受疫情冲击,埃塞原定于2020年5月举行的全国大选多次被推迟,引发了国内不同政治派系间的关系紧张,特别是提格雷人与联邦政府的关系快速恶化。2020年9月,提格雷人民解放阵线(下称“提人阵”)执政的提格雷州不顾联邦政府决定,举行州及地方议会选举,使联邦政府和提格雷州的矛盾激化并朝内战化方向发展。11月,联邦政府以提人阵与奥罗莫反政府武装合谋屠杀数十名村民和提人阵武装袭击政府军营地为由,对提格雷采取全面军事行动,提人阵武装予以反击,埃塞陷入事实性内战。尽管联邦政府不久后宣布控制局势,但难民外逃、提人阵武装游击队作战、邻国卷入等风险持续推高,埃塞的政治转型进入高风险期,和平与安全问题影响国内局势。

第二,埃塞俄比亚复兴大坝使地区水资源冲突重回安全议程。于埃塞而言,复兴大坝不仅有解决全国电力短缺的现实需求,更有重振埃塞民族自豪感的精神需求。但对埃及而言,复兴大幅蓄水意味着其赖以生存的水资源安全的问题,当然背后也有更深层次的埃及地区大国尊严的关切。在历史与现实的复杂纠缠之外,美国特朗普政府的推波助澜,特别是特朗普本人的战争言论,更使两埃对抗风险陡增。

第三,尽管与更大的跨地区安全态势的关联不大,但埃塞俄比亚的确卷入了正日益军事化的红海地区问题。很大程度上由于海湾国家内部矛盾的溢出,非洲之角目前正成为以土耳其、沙特、阿联酋等为代表的地区大国的竞技场。自2015年至2019年,红海大国竞相利用非洲之角作为相互间角力的助力,推动了非洲之角的军事化发展:非洲之角军事基地总数迅速从2015年时的7个增长至2019年时的15个,其中绝大多数新增基地是由红海地区大国所建设[10]

最后,在埃塞俄比亚之外,2020年非洲安全挑战主要表现为极端暴力组织的复苏。一方面,疫情的封锁效应某种程度上为恐怖主义组织提供了种种便利。2020年中,南苏丹、苏丹、尼日利亚、索马里、莫桑比克、刚果(金)等都面临上升的极端暴力组织的威胁,布基纳法索遭受的损失可能高居榜首。另一方面,疫情也推动了几内亚湾海盗活动的中长期转型——从“石油海盗”向“赎金海盗”的转变——推动几内亚湾海盗活动数量在2020年前9个月中占据全球海盗活动数量的90%以上。

面对严峻的安全挑战,非洲国家仍团结起来推动自身安全能力的建设。其典型代表是,非盟在2020年12月举行以“消弥枪声:为非洲发展创造有利条件”为主题的特别峰会,决定将原定于2020年到期的“消弥枪声计划”延长10年,并制定了2021-2030年的实施路线图[11]。但同样明显的是,无论是针对青年人的宣传活动、还是针对持枪者的特赦月以及更加难以追踪的轻小武器管理等,都既不够系统,也难见成效。


注释:

[1]  IMF, World Economic Outlook: A Long and Difficult Ascent, Washington, D.C.: IMF, October 2020.
[2]  African Economic Outlook 2020 - Supplement, Amid COVID-19, AfDB, July 7, 2020, https://www.afdb.org/en/documents/african-economic-outlook-2020-supplement.
[3]  IFC, COVID-19 Economic Impact, Sub-Saharan Africa, September 2020, https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/05008fd5-a427-4fae-8521-fa6c73d82d88/2020-09-09-SSA-Regional-Brief-COVID-19.pdf?MOD=AJPERES&CVID=nhO.iFv.
[4]  Amadou Mahtar Ba, Africa - Desperate for Debt Relief to Recover From Covid-19, AllAfrica, December 4, 2020, https://allafrica.com/stories/202012040118.html, accessed on December 15, 2020.
[5]  Jakkie Cilliers, et. al., Impact of COVID-19 in Africa: A Scenario Analysis to 2030, ISS Africa Report, https://issafrica.org/research/africa-report/impact-of-covid-19-in-africa-a-scenario-analysis-to-2030.
[6]  非洲开发银行:《非洲经济展望增刊:2020新冠疫情肆虐之际》,2020年,https://afdb-org.cn/wp-content/uploads/2020/08/AfDB20-04-AEO-supplement-highlights_Chinese.pdf.
[7]  Njenga Hakeenah, Africa: Pandemic Is Africa’s Golden Digital Opportunity, AllAfrica, December 12, 2020, https://allafrica.com/stories/202012130023.html.
[8]  Mo Ibrahim Foundation, 2020 Ibrahim Index of African Governance-Index Report, 2020.
[9]  “Africa: Civic Rights Were Eroded Across Africa in 2020,” AllAfrica, December 14, 2020, https://allafrica.com/stories/202012140109.html.
[10]  张春:《非洲之角政治转型及中国的政策选择》,载《现代国际关系》,2020年第3期,第49-56页。
Zvamaida Murwira, Africa: “Africa Must Solve Own Security Issues”, AllAfrica, December 7, 2020, https://allafrica.com/stories/202012070806.html.

本文仅代表作者个人观点,不代表发布者立场

作者:张春,云南大学非洲研究中心研究员;张紫彤,云南大学非洲研究中心博士研究生