李奋斗:赞比亚债务违约会成为非洲新一轮债务危机的导火索吗?

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-01-01

赞比亚债务违约是如何发生的?

2012年至今,赞比亚政府共发行了3笔欧洲债券,募资总额达30亿美元(表1)。欧洲债券(Eurobond),指的是一国政府、金融机构或工商企业在国际市场上以可自由兑换的第三国货币发行的商业债券。由于欧洲债券属于市场化债券,并且非洲国家信用风险普遍较高,因此非洲国家所发行的欧洲债券票面利率往往要高于多边金融机构、巴黎俱乐部成员国以及中国的各类贷款。对赞比亚政府而言,尽管发行欧洲债券部分解决了融资问题并使其债务结构实现了多样化,但也带来了每年高达2.4亿美元的利息费用,为债务违约埋下了隐患。


2020年11月13日,赞比亚没能按时支付4250万美元的欧洲债券利息,成为自新冠疫情暴发以来首个债务违约的非洲国家。这次债务违约来自赞比亚政府2014年4月发行的第二笔10年期欧洲债券(ISIN编码:US988895AE81)。该笔债券发行金额10亿美元,票面利率为8.5%,每半年付息一次(4月和10月),每次付息金额为4250万美元。按照约定,赞比亚政府本应于10月14日(利息支付日)起的30天宽限期内,向债券持有人支付这笔利息,但由于财政困难,赞政府表示难以承担这笔利息费用。实际上,为寻求缓债,赞比亚政府从2020年8月起就开始与赞比亚外部债券持有人委员会(Zambia External Bondholder Committee)频繁接触,但始终没能取得积极进展。该委员会由14家来自欧美地区的金融机构组成,共持有超过40%的赞比亚发行的欧洲债券。

11月13日欧债付息截止日当天,赞比亚财政部发表声明称,外部债券持有人委员会拒绝了赞政府提出的暂缓偿债要求,赞政府对此深感遗憾,但仍将与该委员会及其他债权人保持对话,力求达成令各方满意的债务解决方案,这意味着此笔债券已构成技术性违约。截至目前,赞比亚政府与该委员会尚未就后续计划达成一致意见。由于赞比亚政府已明确表示将优先偿还多边金融贷款和重大项目贷款,并要求暂停2020年10月14日至2021年4月14日期间的欧洲债券利息支付。因此,如果后续谈判迟迟不能取得进展,那么在即将到来的2021年1月、3月和4月的利息支付日,赞比亚很有可能再度发生债务利息违约。

根据国际货币基金组织(IMF)的评估,由于新冠疫情导致赞比亚经济总量出现萎缩,新增支出仍在增加,因此该国外债水平仍将上升,预计到2020年年末负债率(外债占GDP比重)将升至68.7%,达到自2005年获得债务减免以来的最高水平。赞比亚正经历着自1995年以来最严重的经济衰退,2020年赞比亚GDP增速预计将萎缩4.83%,2021年预计也仅增长0.6%(图1)。这种外债高企而增长低迷的宏观形势使得赞比亚面临更加严峻的内外部挑战,可能导致近两年利息支付都存在较大困难。值得注意的是,2022年9月,赞比亚将迎来2012年发行的首笔7.5亿美元欧洲债券(ISIN编码:US988895AF56)的到期日,若在此之前赞比亚宏观经济未能出现明显转机,预计就很难有余力按期偿还债券本金,届时就会出现全面债务违约,并可能触发国内其他债务违约的“连锁反应”。鉴于此,短期内争取债务减免或者存量债务重组,将是赞比亚政府应对债务危机的主要选择。


债务违约对赞比亚有什么影响?

根据赞比亚财政部的数据,截至2020年6月末,赞比亚公共外债达119.7亿美元,占GDP比重高达50%,已突破国际债务警戒水平。根据英国“禧年债务运动”(Jubilee Debt Campaign)的数据,2020年赞比亚外债还本付息总额约为17亿美元,而外汇储备只有13.8亿美元,赞比亚已经出现流动性危机,偿债负担还有可能影响到该国政府进口粮食、购买医疗物资等外汇资金。据赞比亚财政部预测,2020年该国旅游业、建筑业、零售业和制造业受到的冲击最为严重,只有农业和通信业有望实现正增长,到2020年末,赞比亚财政赤字将扩大至11.7%,而且今后几年财政负担都将持续加重。面对内外部资金吃紧的双重压力,赞比亚政府势必将被迫大幅压缩财政支出,如取消非必要性工程项目,而将有限的财政资金集中投入医疗、民生等重点领域。赞比亚政府还可能通过调整矿业税费、扩大对外市场开放等方式,开辟新的财政收入来源渠道,而这又可能对赞比亚的投资环境产生影响。

从债务结构看,赞比亚存量债务主要来自欧洲债券、双边债务、多边金融机构贷款和其他商业贷款,其中欧洲债券约占外债总量的25%,双边债务约占30%,多边金融机构贷款约占20%,其他商业贷款约占25%。2020年10月,标普将赞比亚长期主权信用评级下调至SD级(Selective Default,选择性违约);11月,惠誉将赞比亚评级下调至RD级(Restrictive Default,限制性违约),这是最接近完全违约的评级,意味着赞比亚已基本不可能通过商业手段获得新的融资(表2)。12月7日至9日,国际货币基金组织(IMF)向赞比亚派遣代表团评估其债务状况,访问结束后,IMF并未直接做出决定,而是表示将根据未来赞比亚政府的经济战略和改革效果来决定是否向其提供资金援助。未来,IMF很有可能向赞比亚政府提出更为严格的债务和财政管理要求,短期内双方达成纾困谈判存在较大难度。

从政治方面看,债务也可能成为影响未来赞比亚政局走向的重要的不确定性因素。现任总统埃德加·伦古总统(Edgar C. Lungu)2015年通过总统补选上台,并在2016年的总统大选中获胜赢得连任。伦古政府积极推行扩张性财政政策,加大政府投资,有效促进了赞比亚经济发展,但同时也导致债务规模持续扩大。债务问题出现后,赞比亚国内反对派多次抨击伦古政府的执政表现,指责其政府财政管理能力“十分糟糕”。2021年8月,赞比亚将举行新一轮总统大选,从目前的情况看,由于近年来赞比亚反对派势力接连遭受打压且分化加剧,预计伦古总统大概率将实现连任。不过,若债务问题进一步升级,可能再次成为反对党在大选中攻击伦古的重要话题。

对非洲意味着什么?

早在新冠疫情暴发前,国际社会就已对部分非洲国家的债务可持续性表达了强烈担忧。据世界银行统计,截至2019年末,撒哈拉以南非洲地区外债存量已达6250亿美元,较10年前增长了一倍以上。新冠疫情暴发以来,由于能源产品出口下降,侨汇、援助和直接投资等外部资金流入显著下滑,加剧了非洲国家债务风险。根据国际货币基金组织(IMF)2020年9月发布的债务可持续性评估,非洲已有7国陷入债务危机,28国处于债务中、高风险。IMF预计,到2020年末,撒哈拉以南非洲44国中有16国的负债率(外债总量占GDP比重)将突破40%(表3,图2)。


目前已有37个非洲国家加入了G20的暂停偿债计划(Debt Service Suspension Initiative,DSSI)。尽管该计划预计将在2020年年内为非洲国家减免57.6亿美元债务,但相比于非洲地区现有的债务规模,DSSI实际作用仍然相对有限。在此背景下,赞比亚债务违约无疑为其他非洲国家树立了一个“负面典型”。伴随着非洲国家自2021年起相继进入密集的债务还款期,不排除有的国家可能效仿赞比亚政府的做法,以拒绝支付债务本息的方式倒逼各方债权人加大减债缓债力度。因此,非洲发生新一轮债务危机的可能性客观存在。

根据IMF2020年10月发布的一份报告,2020-2023年非洲国家将面临累计约1.2万亿美元的外部融资需求,包括:用于债务还本付息的经常账户赤字(约5100亿美元)、卫生和社会部门采取危机应对措施产生的额外支出(每年约400亿美元)、为恢复经济增长而增加的非医疗和非社会性财政支出(每年约900亿美元)。但从资金供给端看,国际贷款机构和官方双边债权人目前的贷款承诺额仅能满足非洲不到1/4的融资需求,而私营部门的融资预计仍将处于低迷状态,估计仅为危机前年份(2015-2019年)的75%。在此背景下,预计到2023年,非洲国家整体上将面临3450亿美元的资金缺口。


对中国意味着什么?

作为赞比亚主要的双边债权国,中国已通过进出口银行等对该国部分存量债务进行了减债缓债,但若赞比亚政府未能与各方债权人就减债问题达成协议,很有可能还会要求中国进一步扩大债务减免规模或再度延期偿债。在赞比亚承包或投资的中国企业,也可能面临资金紧缩、风险增大、新项目开发难度加大等一系列风险。

根据约翰霍普金斯大学中非研究计划(China Africa Research Initiative,CARI)的估计,截至2018年底,中国在非洲承诺贷款额为1480亿美元,主要集中在安哥拉、吉布提、喀麦隆、刚果(金)、埃塞俄比亚、肯尼亚、赞比亚等国。疫情暴发后,赞比亚、尼日利亚、加纳等非洲多国高官公开呼吁中国减免债务。中国进出口银行作为双边官方债权人,已同11个非洲国家签署缓债协议,此外,中国还宣布免除15个国家截至2020年年底到期的无息贷款债务。但值得注意的是,如果未来债务问题持续发酵,可能会有非洲国家要求中国将减债缓债范围扩展至商业贷款领域,而这将对中国金融机构带来风险和挑战。