非洲热点观察 | 第35期

来源:欧亚系统科学研究会时间:2020-12-28

非洲热点观察之:

黄昱帆:中非债务若干问题浅析

 

近期新冠疫情蔓延,非洲经济持续遭受冲击,关于国际对非缓债减债的讨论进一步升温,本文通过整理分析关于中非债务问题的最新数据,为政策讨论提供一些背景和参考。


中国与低收入国家之间债务有多大?

在了解中国与非洲的债务细节之前,让我们先了解一下中国与所有低收入国家之间的债务的基本情况。根据世界银行2020年11月发布的最新数据,截至2019年,68个有资格参与G20国际缓债(DSSI eligible)的低收入国家,总共欠中国官方与非官方债权人1084.6亿美元,占这些国家所有主权外债的21%。世界银行仍然是这些低收入国家的最大债权人,总额为1155.7亿美元,占这些国家所有主权外债总额的22%(图1)。

中国已经成为这些低收入国家的最大双边官方债权人(bilateral official creditor),即最大的外国政府债权人。这也意味着中国在G20的双边官方债权人缓债计划中负担起了最大的责任。截至2019年,在这68个国家的双边官方债权人债务中,中国占比57%,巴黎俱乐部占比28%。在这68个低收入国家中,45个国家的最大双边官方债权人是中国,5个是日本,3个是沙特,3个是印度,3个是俄罗斯。美国在任何一个这些低收入国家里都不是最大的双边官方债权人。

在这68个低收入国家中,只有阿富汗、不丹、冈比亚、几内亚比绍、海地、科索沃、摩尔多瓦、所罗门群岛、索马里和东帝汶等10个国家和地区没有欠中国任何债务,其中,中国与不丹、海地和科索沃没有建交。

低收入国家中欠中国(官方与非官方债权人)债务最多的国家主要分布在在亚洲和非洲,而且其中不少都存在债务问题(图2)。巴基斯坦和安哥拉是接受中国贷款最主要的国家,截至2019年,这两国所欠中国债务合计373.44亿美元,占所有68个国家欠中国债务的34%。

需要指出的是,本文在大部分情况下没有区分中国官方与非官方债权人,而是笼统地把他们都归类于中国,原因在于这一分类是由债务人上报世界银行时自行决定的,而笔者在整理数据时发现,由于这些国家能力有限,并且中国官方与非官方区分不明显(如中国认为国家开发银行和国有商业银行是非官方债权人),导致这些国家没有能够很好地对此做出区分,往往把不少非官方债权人的债务也认定为中国政府的债务,所以世界银行数据中的这一官方/非官方的区分可能没有太大意义。

为了更好地理解中国债务的规模,笔者将低收入国家所欠中国债务与低收入国家的经济体量做了比较。在图3中,x轴越往右的国家代表中国债务在其外债中占比越高,y轴越往上的国家代表中国债务与其GDP相比规模越大。红色为已陷入外债危机的国家,黄色为高风险国家。可以看到,包括吉布提、刚果(布)、老挝、吉尔吉斯斯坦、马尔代夫、汤加在内的国家,所欠中国债务相对其经济体量来说规模较大。

 

低收入国家债务问题普遍

从图3还可以看出,低收入国家的债务问题是十分普遍的,这其实涉及到的是更深层次的宏观经济管理能力问题,而并不是一些西方媒体所归咎于的“中国贷款利息高”或是“债务陷阱”的问题。从图4中可以看到,目前国际货币基金组织(IMF)认定为已陷入外债危机或是高风险的国家,中国外债的占比有多有少。这也就是说,低收入国家无论是从中国还是从别的地方借钱,都造成了债务问题。

 

国际商业债权人和债券持有人

除了中国以外,商业债权人(non-official creditors)和债券持有人(bondholders)在低收入国家的外债中占比也非常高(图1)。因此,这些债权人(包括许多欧美银行与对冲基金)参与国际缓债对于缓解低收入国家的债务压力也至关重要。如图5所示,今明两年到期债务中,债券持有人所占有的到期利息占比很大。如果考虑到债券债务只集中在几个国家,那么债券持有人对相关国家的影响力就更加不言而喻了。图6列出了2019年10个债券占外债存量较大的低收入国家,其中黄色标注的是外债高风险国家。

 

中非债务盘子有多大?

上述所说的68个低收入国家中包含37个非洲国家。这37个国家基本上包括了所有撒哈拉以南的非洲穷国,除了数据未公开的南苏丹,还有因为对世行或IMF有逾期欠款所以没有资格参加G20缓债的苏丹、厄立特里亚和津巴布韦。

截至2019年,这37个非洲国家所欠中国的债务为613亿美元,占这些国家外债总额的21%。世界银行仍然是其最大债权人,以686亿美元占比23%(图7)。中国作为双边官方债权人(577亿美元)已经远超其他外国政府在非洲债务总和(巴黎俱乐部135.7亿美元;其他159亿美元)。在这37个非洲国家中,有27个中国是其最大的双边官方债权人。


中国21%的外债占比并没有外界此前认为的那么高。实际上,中国的很大一部分债务都集中在安哥拉一国,如果把安哥拉的数据剔除,会发现2019年中国在非洲穷国的外债占比只有17%(456亿美元)。图8绘制了约翰霍普金斯大学中非研究计划(China-Africa Research Initiative,CARI)从公开渠道搜集的贷款签约数据,注意这里是签约贷款数据而非债务数据。


前文所提到的低收入国家债务问题普遍的现象,以及商业债权人和债券持有人占比高的现象,在非洲穷国表现的更加明显(图9)。商业债权人和债券持有人普遍对减债的不宽容态度,目前已在赞比亚等国获取IMF救援的问题上构成了障碍。

中非债务债权人是谁?

世界银行的数据并没有公开具体中国债权人的信息,但约翰霍普金斯大学中非研究计划(CARI)搜集整理的贷款签约数据显示,2000至2019年,中国进出口银行对非洲政府共签约864亿美元,占中国对非贷款签约额的56%;国家开发银行签约379亿美元,占比24%;工行、中行总共签约109亿美元,占比7%;中国企业签约的买方信贷达103亿美元,占比7%。中国商务部2000-2018年所签约的无息贷款约21亿美元(图10)。

 

中国进出口银行在非洲所签约的贷款包括商业贷款和“两优贷款”(优惠贷款和优惠买方信贷),国家开发银行及其他中资银行发放的主要是商业贷款,中国企业(如中兴、华为、国机集团、中国水电等)发放的通常是给业主承包工程和购买设备的买方信贷,而中国商务部签署的则是政府间的无息贷款。


中非债务花在哪里了?

对于没有了解中非信贷背景而一概认为中国的贷款是“撒钱”的观点,应该认识到的是,中国的贷款都是以业主购买中国机电设备或者是把工程承包给中国企业为条件的,这些给非洲政府的贷款,最重要的其实是帮助中国企业“走出去”在当地市场站稳脚跟。从图11和图12可以看到,中国的贷款主要流向了交通、电力、采矿和通信等项目,这一方面促进了非洲国家的经济发展,另一方面也为中国企业创造了巨大的、甚至是部分企业赖以生存的出口市场。关于具体非洲国家债务分析和所涉及大型中资项目,有兴趣的读者可以参见参考文献[3]。

 

中国过往的减债与缓债经验

笔者近期参与的一份报告已经将中国减债与缓债经验做了一个总结,在此只做简述(参考文献[1])。

首先我们需要厘清关于“债务减免”(debt relief)的概念,英文的debt relief涉及的除了对债务的“减”与“免”,还包括了展期等其他方式缓解债务压力的做法。对于中国债权人来说,大部分债务是可以“缓”,但是不能“减免”的。目前来说,能够减免的债务只有商务部对外国政府发放的无息贷款。

根据约翰霍普金斯大学中非研究计划(CARI)从公开渠道搜集到的数据,2000-2019年间,中国至少为非洲国家免除了34亿美元无息贷款债务(图13)。中国对非洲的大部分债务免除是在2000-2007年间。这可能是因为,2000年之前中国政府是没有例行免除无息贷款的,对于非洲国家的逾期无息贷款一直都给予延期的待遇。在2000年开始举办中非合作论坛之后,中国开始“例行地”对逾期无息贷款进行免除(图13中红色标记为中国领导人承诺免除债务的年份)。之所以在2000-2007年间免除债务很多,很可能是因为这段时间把此前很多年一直展期的无息贷款都予以免除了,这使得2007年之后需要免除的无息贷款没有那么多了。

如前文所提到的,随着中国其它类型的贷款越来越多,中国对非洲的无息贷款在对非贷款总额中的占比已经越来越小,目前只占每年中国对非新签贷款的1%左右(图14)。这意味着,大部分中国对非洲贷款按理来说是不能免除的,但以笔者所接触到的情况看,并不是所有非洲借款国都对这一点认识得很清楚。

 

从之前的经验看,对于商业贷款和两优贷款,中国的债权人(中国进出口银行、国家开发银行和中国企业)一般是通过双边的谈判给予不同程度的展期,部分情况下会有利率的打折(表1)。这显示中方债权人在大部分情况下都是比较通融的,愿意(通常在商业债权人之前)对还款困难的债务人给予展期。

另一个需要强调指出的是,中国债权人从未在此类主权债务纠纷中有过起诉和所谓“资产掠夺”(asset seizure)的情况,这说明西方媒体中普遍的关于“债务陷阱”和“资产掠夺”的说法是不准确的。外界广泛报道的中方对斯里兰卡汉班托塔港口的所谓“掠夺”也是误读(参见参考文献[2])。另一方面,中方债权人的这种通融也包含了一定的道德风险。如果债务人知道中方债权人更宽容,那么会不会将中方债务还款优先级排得更低?这还需要进一步的调查研究。

还值得注意的是,巴黎俱乐部中发达国家作为双边官方债权人能做到目前对债务的大幅度减免,也不是一步到位的,他们也是经过了几十年的政策演变才做到今天的大幅减免(表2)。事实上,中国的减免幅度也是一步一步增大:从之前的无息贷款展期,到2000年之后无息贷款的免除,再到商业贷款/两优贷款的展期,并且积极参与G20的缓债行动。从低收入国家目前的债务形势看,缓债之后,中国对商业贷款/两优贷款的“减”与“免”可能也难以避免,而这一学习的过程也会遭遇一些困难。但债务减免可能是中国作为大国成长必经的一个阶段,也是倒逼中国金融机构在涉外贷款风险评估中更审慎更专业的重要一步。

 

G20国际缓债的进展与难点

最后,笔者结合在华盛顿的学习与工作经验,谈一下目前G20缓债行动的突破和难点。

首先,这并不是中国首次参与国际减债、缓债行动,2007年中国就参与了国际社会对伊拉克的债务减免。但这的确是中国第一次以多边的方式和巴黎俱乐部共同进行缓债,而非此前通过双边渠道行动。

其次,在很困难的情况下G20还达成了2020年5月到2021年6月对低收入国家的缓债,这是非常难得的,也给予了这些国家一个重要的喘息机会。其中,中国作为最大的双边官方债权国,承担了最大的缓债责任。截至11月,国家国际发展合作署和中国进出口银行已经为23个国家实施缓债13.53亿美元;在G20的缓债行动之外,国家开发银行和工行作为商业债权人也给一些国家进行了缓债。

第三,以非洲国家目前经济受冲击的情况来看,目前的缓债是不足够的,未来可能会有更多非洲国家要求IMF援助,并以此要求同中方在内的各国债权人在G20框架之外进行双边重组债务。

第四,目前G20的缓债行动中还包含了几个难点。一是是债务国的债务不透明:虽然世界银行破天荒地发布了68国的详细债权人数据,但业界普遍对赞比亚等国家的债务数据普遍表示了怀疑,因为这些非洲国家可能没有把一些合资企业中有主权担保的贷款列入自己的政府债务。二是中国认为包括世行在内的多边银行应该参与缓债,但世行认为自己放出的多是发展性低息贷款,所占债务比例低,而且世行的再贷出能力非常依赖于这些还款,所以不愿参与缓债。但从图5看,多边银行占今明两年低收入国家到期债务的比例并不低(31%和26%),因此多边银行参与缓债是有必要的。三是中国以外的商业债权人和债券持有人目前并无意愿参与缓债,不少反而是在等着搭便车,希望中国缓债之后自己就不必缓债,这将对未来整个缓债行动造成严重障碍。


参考文献:
[1]  Acker, Kevin and Deborah Brautigam and Yufan Huang, 2020. “Debt Relief with Chinese Characteristics.” China-Africa Research Initiative Working Paper #39. Washington, DC: China Africa Research Initiative (CARI), Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.
[2] Brautigam,Deborah. 2019. “Misdiagnosing the Chinese infrastructure push.” The AmericanInterest 4, 4 April 2019.
[3]  Brautigam, Deborah and Yufan Huang and Kevin Acker, 2020. “Risky Business: New Data on Chinese Loans and Africa’s Debt Problem.” China-Africa Research Initiative Briefing Paper #3. Washington, DC: China Africa Research Initiative (CARI), Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.
[4]  Brautigam, Deborah and Won Kidane, 2020. “China, Africa, and Debt Distress: Fact and Fiction about Asset Seizures.” China-Africa Research Initiative Policy Brief #47. Washington, DC: China Africa Research Initiative (CARI), Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.
[5]  Huang, Yufan, and Deborah Brautigam. 2020. “Putting a Dollar Amount on China's Loans to the Developing World.” The Diplomat, 27 June 2020.

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黄昱帆:康奈尔大学博士生。如需引用或讨论,请联系作者:yh969@cornell.edu。