美“太平洋威慑倡议”:旧瓶装新酒玩弄数字游戏

来源:三策智库时间:2020-12-15

上周美国国会参众两院分别通过2021财政年度《国防授权法案》(NDAA FY21),其中有大量篇幅涉及中国大陆,不过最吸引各个军事观察者与政治评论家的,是届时将拨发22亿美元预算款项的“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrence Initiative)。该施政项目期能加强美国在印太地区吓阻实力与防御态势,并透过加深与盟友军事合作,明确向北京表达:对方若希望透过军事冒进达到战略目标,将无可能达到预期目标,切勿存有侥幸图谋之想。

“太平洋威慑倡议”其实是仿效2014年所设立,用以深化与北约盟友共同合作、应对俄罗斯威胁态势的“欧洲威慑倡议”(European Deterrence Initiative)。“欧洲威慑倡议”最初名称为“欧洲再保证倡议”(European Reassurance Initiative),明确针对下列五个面向:增加兵力活动、演习与训练、强化预置部署兵力、改善基础设施以及建构盟友作战实力。

经过数年持续投注,过去两年“欧洲威慑倡议”施政项目预算数额开始逐年递减,从2019财政年度65亿美金到2020年59亿美金,再到美国国防部针对2021年预算提出的45亿美金。就“欧洲威慑倡议”预算支用单位结构分析,绝大部份预算由美国陆军所支用,数额至少是分配给美国空军额度的三至四倍;对比美国海军所获预算额度,美国陆军在不同年度是其近乎八至15倍。预算支用项目中,作业维持费通常占比高达50%上下,采购预算亦占30%左右,而用于人事费、研发测试评估、军事营建以及周转和管理作业各项预算,与前述相较之几乎微不足道。

因此当初众议院在提出此项国防施政项目时,命名“印太再保证倡议”(Indo-Pacific Reassurance Initiative),要求在2021年就先拨款36亿美金,虽其对2022年未列出具体预算数字,但在草案文字中要求美国国防部应当主动提出未来预算需求。此后,针对该项草案,参议院在审议通过时则使用名称“太平洋威慑倡议”,并且明确提出2021年先拨款14亿美金,2022年再增加拨款额度至55亿美金。

由于先前存在“欧洲威慑倡议”同类施政项目,众议院所提施政项目名称自然就败下阵来;耐人寻味的是参议院仅将施政项目名称设定在太平洋,虽然表面上与目前美国大力推销、盟友响应却不甚积极的印太战略观点有区分,但该法案实际内容还是针对整个印太地区,而非仅限于太平洋地区。经过两院内部磋商,在预算数字上讨价还价,最后决定2021年先主动拨发22亿美金,随后依据预算支用状况与实际需求,在国防部主动检讨提出后,国会再进行审议与调整。

依据美国众议院军事委员会主席索恩贝里在2020年12月3日,于该委员会针对美国2021财政年度国防授权法案所作报告:“太平洋威慑倡议”是向中国大陆与其他潜在对手传达强势信号,亦同时向各个盟国与友邦表态,美国决心维护其在该地区所具利益。因此“太平洋威慑倡议”施政项目将针对事项一:强化美国吓阻与防卫态势;二:加强美军在印太地区战备水平与作战能力;以及三:深化与盟国及友邦间之合作关系。

但话虽如此,索恩贝里在报告中也坦承指出,此项施政项目所设定的预算金额,主要是从既有国防施政计划预算检讨过程中加以归结,并由众议院军事委员会以最新预算显示方式加以呈现。对比总数高达7405亿美金的美国国防预算总额,22亿美金是杯水车薪。就算在随法案内文所附属报告资料中,议员敦促美国国防部在2022财政年度要增列该施政项目预算至55亿美元,但从索恩贝里不慎说出的事实来看,整个施政项目不过是在搞账目表面调整数字游戏,此与成语“朝三暮四”中骗猴子玩弄的手法又有何差异?

依据目前法案通过的内容,美国国防部长要在明年2月向国会报告达成“太平洋威慑倡议”政策目标所需的资源,并且每年还要提交年度项目报告。不过,诚如前述分析“欧洲威慑倡议”时,显示在预算实际支用上,各个军种与不同类别的预算项目都有额度差异。欧洲与印太地区相比,该项美国海军应有可能获得更多的预算额度,但究竟谁是国防施政项目上的预算赢家,银子会花到哪个刀口上,最后还是要看五角大楼未来对国会参众两院所要提出的预算需求分析与未来各年度结算报告。不过,到明年2月,美国新任国防部长恐怕还未通过人事任命程序,整个国防政务官员团队可能都仍未熟悉业务,这个法案要求届时不知要如何收场。

美国媒体报导声称“太平洋威慑倡议”将针对国际日期变更线以西的印太地区,优先推动军力现代化,并加强美军军事活动,提升后勤和维护能力,提前部署装备、弹药、燃料等物资,拓展联合演习、训练、测试及创新,改善基础设施使其便于配合美军应变能力与作战弹性,最后建构盟国与友邦之安全防御能力与合作项目。

但是读者若是认真仔细想想,这些国防施政项目早就是美军印太指挥部日常工作,所以讲穿了,“太平洋威慑倡议”不过是将正在执行的国防业务与施政项目重新洗牌,东挪西移之后再用另个包装加点预算重新推出,以便安抚盟国及友邦对其安全承诺信心不致动摇,更希望能够藉此吹嘘来产生虚妄的战略吓阻效果。

当然除“太平洋威慑倡议”之外,2021财政年度美国国防授权法案亦对北京擂起战鼓拼命叫阵。要求美国总统制定“政府全方位战略”(whole-of-government strategy),期能遏阻大陆对美工业间谍活动和大规模窃取个人信息行为;要求美五角大楼确立保护国防敏感知识产权、技术及其他信息的政策和程序,限制国防工业所属雇员和前雇员被中国大陆企业雇用;限制国防部向设有孔子学院美国大学拨款支持其学术研究活动;要求确定在美运营之中国大陆军工企业清单;禁止向香港警方输出防务装备;限制中国大陆自世界银行获得援助;要求美国在国际金融机构所派代表,要求中国大陆将其国际借贷活动保持透明对外公布执行状况;保护美国商品供应链,避免过度依赖中国大陆制造商品。

其实在通过这项法案之前,美国政府早就依据前述各项政策,在美国境内与国际社会推动相关活动,其中差别只是在台面下私下偷偷搞,还是打算撕破脸摆在台面上公开搞。所以2021财政年度美国国防授权法案看起来声势惊人,对着北京态度显著极度强硬,但说实在话,也没有真正推出目前并未在进行的围堵与反制行动。当强权开始沦落到说空话,用些漂亮话术或是数字游戏来瞒骗国际社会与国内民众,却没有真正投入应有资源与预算来办正事时,这不正是标准色厉内荏自我欺骗吗?


(作者张竞是台湾中华战略学会研究员,三策智库特约政治评论作家)