RCEP签署:中国经济外交的战略性胜利

来源:欧亚系统科学研究会时间:2020-11-16


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2020年11月15日上午,在第四次区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)领导人会议上,包括东盟十国、中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰在内的15个成员国正式签署协议,在经历八年的艰难谈判后,RCEP最终宣告达成。这是目前全球最大规模的自贸区,包括世界排名第二和第三的两大经济体,覆盖约30%的全球人口,其GDP总量占全球比重约29%。对中国而言,这是中国参与的成员最多、经济规模最大、地缘政治影响最广的一个自贸区,是中国自贸区战略进程中的重要里程碑,代表着中国经济外交的一次战略性胜利。同时,RCEP的最终签订也意味着,在新冠疫情和逆全球化两大背景下,亚太国家通过加强区域经济一体化合作的实际行动,来支持基于规则的多边贸易体系并继续推进开放型世界经济建设。不过,随着拜登政府即将上台,美国可能重新致力于领导所谓自由国际秩序,因此以伙伴争夺和规则塑造为核心内容的国际制度竞争将重回国际政治的舞台中央。

RCEP谈判过程曲折:大国战略竞争既是动力也是阻力

RCEP构想最早由东盟十国在2011年提出并发起,它以东盟—中国、东盟—日本、东盟—韩国、东盟—澳大利亚—新西兰以及东盟—印度五个自由贸易协定(简称FTA)为基础,寻求建立一个覆盖亚太主要国家的大规模自贸区,以改善亚太自贸区建设的碎片化效应。2012年11月,上述16个国家在东亚峰会上共同发布《启动<区域全面经济伙伴关系协定>谈判的联合声明》,从而正式启动RCEP谈判进程。

从RCEP的最初发起背景来看,该自贸协定包含着东盟在大国战略竞争背景下维持其在亚太地区自贸网络中的中心地位的目标。面对当时美国为了重塑亚太经贸合作主导权而推行的TPP战略及其可能对东盟共同体所产生的分化作用,以及中国和日本关于亚太地区自贸协定建设方案的分歧及其背后的中日竞争僵局,东盟急需主导建立一个既能维护东盟的内部凝聚性,又具有大国平衡功能的区域性自贸协定。RCEP正是在这样的背景下应运而生,但也正是由于这一特殊且复杂的背景,同时东盟主导这一进程也确实存在“小马拉大车”的尴尬,RCEP的谈判进程异常艰难曲折。

根据公开的信息,从2013年5月启动第一轮谈判开始,截至协议签署之时,RCEP共经历了至少28轮谈判,先后举办了8次例行的部长级会议、10次部长级会间会和4次领导人会议,历时将近八年,签署时间一再拖延,较原定2015年年底结束谈判的目标已经大大延期。以2017年为转折点,RCEP的谈判进程大致可以划分为前期的“缓慢磨合”和后期的“加速推进”两个阶段。

从2013年至2017年,RCEP共进行20轮谈判,成员国谈判内容长期围绕货物、服务、投资、知识产权、经济技术合作、竞争、电子商务、法律条款等13个议题展开磋商。但成员国利益诉求各有所异,其中关税削减承诺、敏感产品类型是各国利益分异最为突出的两个方面,例如中国与东盟国家倾向于将农产品作为“早期收获”项目提前降税,而日、韩则更多地将农产品列为“敏感产品”,属于延迟或免于减税的门类,这使得RCEP的前20轮谈判总体上进展缓慢,各成员国关于结束谈判的时间目标也几度推迟。而同期,在美国大力推进下,以“高质量、高标准”为目标的TPP谈判取得了重大成功,这在一定程度上降低了部分国家(如日本等)参与RCEP的迫切性与政治意愿。

2017年对于全球和亚太经济格局都是具有转折性意义的一年,在多重因素的助力之下,RCEP终于迈入了加速推进的阶段。一方面,美国退出TPP使原本志在通过TPP开拓外部市场的部分成员国开始将希望寄托于RCEP,并对RCEP谈判表现出更高的积极性。虽然随后TPP11国在日本的主导下以CPTPP的形态达成协定并生效,但其规模与质量由于美国的“退群”也明显打了折扣。在此背景下,RCEP各成员国对这一自贸协定重视程度大幅提升,RCEP领导人会议在2017年11月首次召开,并成为RCEP制度框架内最高层级的固定对话平台,这强化了RCEP谈判的制度基础。另一方面,由于特朗普政府国际经济政策的单边主义和保护主义转向在一定程度上破坏了全球自由贸易秩序,亚太国家也迫切希望通过加快RCEP落地来维护本地区的自由贸易秩序,特别是日本的谈判积极性大为提高。基于此,在2019年第三次RCEP领导人会议上,除印度外的15个成员国共同宣布结束全部文本谈判及实质上所有市场准入谈判。

在谈判的最后关头,印度决定退出以及日本接受印度的退出,为RCEP谈判的达成扫除了最为关键的障碍。印度退出RCEP的直接原因在于其无法接受RCEP的市场开放标准。莫迪政府在谈判的最后阶段开始退缩。自由开放是对大国经济崛起成色的重要检验。印度最终选择不参加RCEP签署,表明这个世界上最重要的新兴国家仍然不愿意接受高水平市场开放的检验,也表明其完全不具备参与新一代国际经贸规则制定的能力,同时也从另一个方面表明,所谓的“自由而开放的印太地区”在经济上也还完全不成立。在经历了日本由于印度的退出而表现出对签署RCEP的犹豫态度,以及各成员国说服印度回归却未果的多番波折后,RCEP终于在2020年11月“修成正果”。

RCEP的主要内容及协议亮点

RCEP的初衷是要整合东亚乃至亚太地区纷繁复杂的经贸规则并形成相对统一的规则体系,降低地区经济往来的经营成本。从最终达成的协议文本上看,RCEP基本实现了这样的初衷。协议文本最终包含20个章节,除了货物贸易、服务贸易、投资准入等自贸协定基本内容外,还涵盖了电子商务、知识产权、竞争政策、政府采购等新兴贸易议题的规则内容。可见,RCEP不仅致力消除成员国内部贸易壁垒,创造并完善更加自由的贸易投资环境,而且也在制定下一代国际经贸新规则方面作出了重要探讨。

首先,RCEP在自贸协定基本规则特别是贸易投资自由化方面取得了突出成果。RCEP的货物贸易整体开放水平将达到90%以上,各成员之间的关税减让也多以立即降至零关税或是十年内降至零关税的承诺为主;而在投资方面,RCEP成员国以负面清单方式进行投资准入谈判,进一步为外国投资者提供实质性开放待遇。RCEP侧重对原产地规则的整合,力图解决因同时存在多项亚太经贸安排而形成的混乱的“意大利面条碗”格局。此次RCEP借鉴了中国-东盟FTA升级谈判的成功经验,为RCEP成员国企业提供可灵活选择的原产地规则选项,这将大大提高企业对RCEP的利用率,有利于加快打通区域内生产联系网络。而在海关程序与贸易便利化等方面,RCEP也引入了更透明有效的规则进一步降低非关税壁垒,助力区域内生产要素和商品的自由流动。

第二,RCEP在最终文本中保留了相当的制度弹性与灵活性,这是RCEP制度设计之初各成员国强调的制度特点所在。由于RCEP成员国中既有发达国家,也有发展中国家,更包含了一些最不发达国家,成员间在经济体制、经济规模等方面具有明显差异,RCEP为满足各成员国都能享受制度红利,有意做出了具有针对性的特殊安排。例如,在协议第15章经济技术合作的相关内容中,RCEP明确表示要考虑各成员国差异化的经济发展水平与国家能力,为最不发达国家提供过渡期安排和更加有利的条件以推进协议的实施,通过经济技术合作缩小成员国间发展差距并促使协议实施红利最大化。又如,在知识产权章节,RCEP专门为部分成员国制定了过渡期条款附录,使这些成员国能逐步具备实施地区新协议的能力。

第三,RCEP紧跟全球贸易发展新趋势,在新兴贸易议题领域也作出了相关规定。例如,在数字经济迅猛发展的当下,RCEP就电子商务领域制定了具有约束力的协议条款,力图降低数字贸易壁垒,减少成员国对数字贸易施加的各种限制,同时也在保护网络消费者信息安全等方面进行了规范。这对中国而言是相对有利的条款,因为在新冠疫情全球蔓延的背景下,中国跨境电子商务本身已具备了迅猛发展的势头,RCEP的签订将为中国跨境电商提供更广阔的增长空间。

RCEP达成及其对中国和地区的政治经济隐喻

RCEP历经重重波折最终得以签订,这对国际经贸秩序的重塑以及地缘政治格局都具有十分重要的意义。对中国而言,RCEP的最终签署可谓是中国自2016年以来在经济外交领域特别是亚太区域经济外交所取得的战略性胜利,其意义直比2015年亚投行外交的成功和人民币纳入特别提款权的货币篮子。它表明中国与亚太国家的经济合作关系将得到实质性的强化,从而极大地对冲中美经济脱钩和产业链转移的诸多压力。同时,作为亚太地区的一项重大经济联合, RCEP以经济上最为活跃的亚太区域经济集团化为筹码,加速全球贸易力量的洗牌。

首先,RCEP的最终签署对中国而言有着深刻的战略意义。其一,RCEP将帮助中国进一步强化与地区经济伙伴之间的联系,壮大中国的“朋友圈”。RCEP涵盖了初美国外的所有与中国有重要经济关系的亚太国家,近年来中国的主要贸易伙伴也主要来自亚太地区(见表1)。“零关税”等自贸规则将使得中国与其他亚太国家更密切地形成有机的地区经济体,并为中国应对当前相对紧张的中美贸易关系提供重要的腹地支撑。更具体来看,目前东盟已连续三季度超越美国成为中国第一大贸易伙伴,在RCEP签订后,中国与东盟的政治经济关系必然更加密切,这也为中国深入经略东南亚提供更大便利。此外,RCEP也是中国与日本首次达成双边关税减让安排,实现了双边经济关系的历史性突破。中国和日本是东亚地区两个经济体量最大的国家,但中日韩自贸区还在谈判进程中,中日双边也尚未启动自贸谈判,因此RCEP是目前中日同时参与的唯一自贸协定安排。RCEP的签订不仅对两国强化经济交往意义重大,而且从地区角度来看,中日顺利达成自贸合作也为区域经济运行提供了“稳定器”,共同带动区域经济发展。

其二,RCEP的高水平经贸规则将促使中国继续深化国内市场经济改革,帮助构建“国内-国际双循环”系统。RCEP在贸易投资自由化便利化、电子商务、数字贸易等经贸议题上的较高标准要求中国尽快适应国际贸易新规则的升级,这意味中国国内需要加速自我调整,在打造国内大循环的过程中注重与国际规则规范形成对接,从而培育在新形势下中国参与国际合作与竞争的新优势。

其三,RCEP是目前中国参与的规格标准最高、影响最深远的超大型自贸协定,这在中国FTA战略进程中是不可磨灭的一个重大里程碑。参与RCEP制度设计与运营将为中国未来继续推进FTA网络建设甚至是牵头建立其他大型FTA提供重要的经验借鉴与参考样板。

其次,在亚太地区,以RCEP和“跨太平洋伙伴关系协议”(CPTPP)为代表的超大型FTA为推动地区经济一体化提供了两种明显分化的路径选项,这在客观上形成并加剧了不同规则或模式之间的制度竞争。尽管RCEP和CPTPP的目标都是追求更高水平的经贸规则水平,但二者在实现该目标的具体方式上显然不同:RCEP更重视成员国在规则接受程度上的差异性,制度准入门槛相对较低,它推进地区经济一体化的方式可能更具灵活性和弹性,是“先易后难”的一种过程;而CPTPP更强调对成员国的高标准法律化约束,在制度准入阶段对成员国有较为严苛的要求,以降低制度在运行过程中的成本,通过“先难后易”的方式实现地区经济一体化。目前RCEP和CPTPP都没有完全覆盖所有的亚太国家(见图1),而且二者都对新成员持有开放包容的态度,那么二者中哪个能更快地吸引到多数亚太国家参与,意味着该制度将大概率成为亚太地区主导的自由贸易制度,该制度的初始成员国也会享受到先发的规则优势,在亚太经贸关系中获得相对主动的地位。目前CPTPP主要由日本主导,而RCEP则由东盟和中国在发挥相对主要的作用,因而日本在推动RCEP进程方面可能客观上主动性不强,在RCEP成员国国内批准阶段,日本方面还可能存在一定的变数。可见,RCEP的签订表明,亚太各国在实现区域内高水平贸易投资自由化方面已加快了脚步,不过地区内的经贸制度竞争也已正式拉开帷幕,未来制度竞争态势将愈发明朗化、白热化。


图1  RCEP与CPTPP成员国集合图

再次,在更大的全球范围内,RCEP达成将很大程度上推动“经济区域化+X”模式加速成型,以此作为多边贸易体制的补充甚至是替代,并很可能会成为全球化下一步演变的新样态。目前,CPTPP作为亚太地区率先生效的超大型FTA,已经在全球范围内产生了一定的影响力和吸引力,如英国有意通过与日本签订的经济伙伴协议获取加入CPTPP的一张“入场券”;而美国拜登新政府若在2021年顺利上台,美国也很可能会在亚太地区修复其联盟战略以及对华“规锁战略”,以重返CPTPP的形式再次深入参与亚太地区发展进程当中。像CPTPP一样吸引域外国家加入的“经济区域化+X”模式或将成为未来地区FTA的一条重要演变路径,这将深化国家间跨区域联系,为遭受疫情冲击的世界各国提供经贸合作的新方向。RCEP作为经济体量大于CPTPP的区域经济制度,它在市场空间、规则潜能等方面也可能会对域外国家产生较强的制度吸引力。未来RCEP也可能吸收全球更多成员的加入,新成员可能有以下几个来源。一是来自南亚地区的印度,尽管印度突然“退群”引发部分RCEP国家的不满,但印度终归是与东盟有实质性政治经济关系的东盟对话伙伴之一,同时也是日本有意拉拢的“印太构想”对象国,并且RCEP还为印度留下了重新加入的特别条件,如若印度能妥善处理其国内经济条件与RCEP规则条件之间的关系,那么印度大概率会成为第一个加入RCEP的新成员。二是中国“一带一路”沿线国家,随着中国在RCEP中发挥着愈发重要的引领作用,来自“一带一路”沿线的国家也将有更大可能参与进RCEP的制度建设进程,共同分享亚太地区这一世界经济增长重要引擎的发展红利。

总而言之,虽然RCEP的签署并不意味着该协定的“尘埃落定”,该协定此后还需经历各国国内审批环节的考验,才能真正发挥作用,特别是日本会不会在国内批准环节考虑拜登政府的意见仍然充满了变数。但RCEP的正式签署,其影响或隐喻已明显超越了协议本身,而成为撬动大国战略竞争、区域经贸合作形势甚至全球贸易秩序变迁的“前奏曲”。

 

作者:孙忆,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院助理研究员,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员;罗仪馥,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士生。