非洲热点观察 | 第27期

来源:欧亚系统科学研究会时间:2020-11-02

非洲热点观察之

美国给苏丹“摘帽”
特朗普再刷一波外交业绩?

随着美国总统大选日期的临近,两名候选人的选战竞争日趋激烈。特朗普在民意调查中的支持率明显落后于拜登,连任前景很不乐观。10月20日,特朗普却在推特上高呼:好消息!他在接下来的推文中写道:“苏丹新政府同意向美国遭受恐怖袭击的受害者及其家属支付3.35亿美元,赔偿支付后,我将把苏丹从支持恐怖主义国家名单中删除,美国人民的正义终于得到申张,苏丹也迈出了一大步”。随后,白宫表示,苏丹过渡政府已于10月22日将3.35亿美元赔偿款转至为美国的恐怖主义受害者及其家属开设的第三方账户。美国政府已启动将苏丹从“支恐国家”名单中删除的程序。苏丹主权委员会则在10月23日发布声明说,美国此举是“苏丹人民在恢复尊严斗争中取得的胜利”,将对苏丹政治、经济、对外关系等产生“深远影响”。

对于处在连任竞选泥潭中的特朗普而言,这确实是个难得的好消息。苏丹向美国支付巨额赔偿金,意味着这个多年“支持恐怖主义”的国家迷途知返,向美国“臣服”,拥抱西方世界。而特朗普为美国受害者争取到经济赔偿,替美国人民“申张了正义”,这不正是特朗普“美国优先”口号得到实施的最新例证嘛。好消息还不止于此。10月23日,白宫发言人贾德·迪尔在推特上说,特朗普总统宣布,苏丹和以色列领导人已达成关系正常化的协议,推动中东和平进程、迈出重要一步。也就是说,苏丹成为美国在近两个月内继阿联酋、巴林两国后,撮合的第三个与以色列关系正常化的伊斯兰国家。据媒体预测,苏以两国可能在11月3日美国大选前宣布建交。对于特朗普来说,与苏丹有关的这两个好消息,当然是其外交领域值得炫耀的重大胜利,在竞选的紧要关头,可以说再刷了一波外交业绩。

苏丹位于非洲北部,人均GDP不足800美元,是全球最贫困的国家之一,为什么还要向全球最富有的美国支付一笔巨额赔偿金?两国的恩怨始于上世纪90年代。当时在苏丹执政的是前总统奥马尔·巴希尔,与基地创始人本·拉登关系密切,导致苏丹与美国关系交恶。1993年,美国将苏丹列入“支持恐怖主义国家名单”,并自1996年起对苏丹实施经济制裁。1998年8月,美国驻东非坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆的大使馆和肯尼亚首都内罗毕的大使馆,几乎在同一时间遭到汽车炸弹袭击,两起爆炸事故共造成了224人死亡、4500人受伤,震惊世界。发起这次袭击的正是基地组织,美国也正式将本·拉登列为全球十大通缉要犯之列,并实施“无限延伸”行动,对与基地组织存在关联的苏丹和阿富汗进行了轰炸。美国时任总统比尔·克林顿认为苏丹对此事应该负很大责任。但由于巴希尔长期担任苏丹总统,对美态度强硬,美国和苏丹之间的困局一直无法得到解决。

近年来,美国与苏丹的紧张关系逐渐缓和。2017年10月,美国宣布解除对苏丹的经济制裁,但仍将其保留在“支恐名单”中,要求苏丹对基地组织1998年的恐怖行动承担责任、进行赔偿。除苏丹外,美国“支恐名单”上还有朝鲜、伊朗和叙利亚三国。由于没有从美国“黑名单”中除名,导致苏丹仍难以获得西方国家和国际社会提供的债务减免和经济援助。2019年4月,苏丹发生政变,执政长达30年代的巴希尔政府被军方推翻,过渡政府上台。对于苏丹来说,因长期受美国制裁,近年又持续经历内部冲突与政治动荡,加之新冠疫情肆虐,国内政经形势极为脆弱。数据显示,苏丹GDP已连续两年出现负增长。过渡政府渴望恢复与国际社会的正常接触,获得急需的经济支持,帮助其渡过难关。美国以撮合苏丹与以色列建交为筹码,决定为苏丹“摘帽”,正是利用了过渡政府的这一急切诉求。在主要民调显示支持率落后于竞争对手拜登的情况下,特朗普试图借助苏丹,在大选前制造“十月惊奇”来扭转选情。

从中东局势来看,特朗普政府推动苏以实现关系正常化,表面上是为了解决巴以冲突、促进中东和平进程,实际则是美国在中东布局、拉拢更多阿拉伯国家对付伊朗的重要一步。通过撮合更多阿拉伯国家与以色列建交,美国主导的“反伊朗同盟”进一步扩展,这将使中东“阵营化”趋势更加明显,潜在的地区矛盾和纷争有可能进一步加剧。一方面,阿联酋、巴林及苏丹三个阿拉伯国家未同巴勒斯坦协商就同以色列建交,在巴勒斯坦看来无疑是一种“背叛”。另一方面,巴希尔政府时期,苏丹与伊朗保持牢固关系,苏以一旦建交,伊朗在地区可回旋的战略空间将进一步受到挤压,中东地缘政治格局或将产生更多变数,地区稳定面临更多风险。可以说,美国目前推行的中东政策正在进一步加剧阿拉伯各国在巴勒斯坦问题上的立场分歧,巴以问题边缘化和中东局势焦点转移的趋势越发明显。

由此可见,苏丹只是特朗普在大选前夕为了再刷一波外交业绩、扭转不利局势而打出的一张“非洲牌”。从中也可以看出,特朗普对非洲的外交战略延续了一贯的实用主义态度,把非洲国家作为服务其全球战略布局和外交政策的工具,通过解除制裁、提供经济支持等砝码,换取国际政治舞台上的配合和支持。同时,在这一事件中,特朗普延续了他的“大嘴”风格。在同苏丹过渡政府总理通话时,他说出了埃及将炸毁复兴大坝的惊人言论,引起国际舆论一片哗然。媒体惊呼,特朗普的言论挑起两个非洲大国的战争。这是特朗普在2019年称非洲等为“粪坑国家”之后,再次针对非洲国家发表的极不负责言论。

复兴大坝是埃塞俄比亚从2011年开始建设的大型水利工程。长期以来,埃及一直掌控着尼罗河的用水权,反对上游国家在尼罗河兴建水利工程。但近年来埃塞俄比亚电力需求明显增加,扩大尼罗河水资源份额的诉求不断上升。在埃及、苏丹的反对声中,埃塞俄比亚举全国之力,从2011年开始在境内尼罗河上游修建耗资47亿美元的复兴大坝。今年7月,复兴大坝基本完工,进行了第一阶段蓄水,遭到埃及的强烈抗议。实际上,自大坝建设以来,埃塞俄比亚就同苏丹、埃及两个下游国家进行了多轮会谈。2019年,埃及宣布三方谈判陷入僵局,要求国际社会介入调停。美国于2019年11月开始主持三方会谈,但埃塞指责美国偏向埃及,于2020年退出谈判。在非洲联盟主持下,三方今年7月初就复兴大坝问题进行了新一轮谈判,最终仍未达成协议。

特朗普针对复兴大坝的极端言论引发埃塞俄比亚的强烈抗议。埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德严正声明称“埃塞俄比亚不会屈服于任何形式的侵略,也不会承认基于殖民条约的权利。”埃塞外交部发言人迪纳·穆夫蒂表示,美国总统特朗普最近关于复兴大坝的言论是不尊重主权国家及其人民利用其资源进行发展的权利的体现。国际社会也纷纷批评特朗普言论。欧盟外交政策高级代表博雷尔表示,现在是采取行动而不是加剧紧张局势的时候,欧盟支持非盟推动各方达成谈判解决方案。10月27日,在非盟主持下,中断了七周的埃塞俄比亚复兴大坝三方谈判重新启动。非盟轮值主席、南非总统拉马福萨表示,欢迎三国领导人以合作、友好、协商的精神进行谈判。他在声明中说,“这符合非洲自己解决非洲问题的泛非原则”。联合国秘书长古特雷斯也公开表达了对三方谈判的支持。

特朗普就任以来,对非洲一贯持轻视甚至蔑视态度。在其4年任期内,他从未访问过非洲,而且就任1年半后才任命负责非洲事务的助理国务卿,还相继提出了削减对非援助、裁撤在西非撤军、限制一些非洲国家移民入境等计划。特朗普本人的傲慢、对非洲的无知,以及非洲处于美国外交政策边缘的定位,都是特朗普轻视非洲的原因。但是,鉴于非洲战略价值的不断上升,特朗普政府无法真正忽视非洲。尤其是发现中国在非洲影响力不断扩大,美国不再淡定,推出了一系列加强美非关系举措。特朗普政府2018年底推出非洲新战略,将打压中国在非洲的存在提高到了地缘战略高度。总体来看,特朗普执政以来,美国对非洲政策体现出对非洲轻视与重视并存的特点。无论特朗普是否连任,美国政府将继续通过反恐和经济合作两个着力点,以大国博弈思维推行其对非政策。

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