中国倡议数字经济多边规则

来源:欧亚系统科学研究会时间:2020-10-20


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2020年9月,国务委员兼外长王毅在全球数字治理研讨会上代表中国政府提出《全球数据安全倡议》,该倡议旨在为全球数字治理及相关国际规则制定提出中国方案。中国的倡议切中当下数字经济发展引发的热点议题,涉及数据安全、跨境数据流动、数字科技企业运营规范等。在互联网和数字经济迅猛发展而数字经济和安全规则有所滞后的情况下,倡议为未来多边规则制定提供了方向和理念指导,将对维护全球数据安全、推动数字经济发展起到积极作用。此次研讨会由中国互联网治理论坛举办,巴基斯坦前总理阿齐兹、吉尔吉斯斯坦前总理奥托尔巴耶夫、联合国副秘书长刘振民在研讨会高级别会议上致辞,中外专家学者、互联网企业代表参加。

一、中国提出数据安全倡议的主要背景

当前,数字经济正在成为世界经济的重要组成部分。全球新一轮科技革命和产业变革蓄势待发,以互联网、大数据、人工智能等为代表的数字技术日新月异,在近年世界经济增长相对低迷的背景下,数字技术正在加速同传统产业融合渗透,数字经济成为世界经济新旧动能转换的重要动力。根据中国信息通信研究院,2019年数字经济名义GDP增速为5.4%,高于同期全球GDP增速3.1个百分点,同时数字经济占GDP的比重已达41.5%,较上年增长1.2个百分点。尤其是新冠疫情以来,具有无接触特点的数字技术在在线医疗、疫情监测、线上消费、复工复产等方面得到深度应用,经济新业态、新模式不断催生,未来,数字经济有望成为疫情后推动世界经济复苏和增长的新抓手。

数字经济快速发展对全球数字治理及相关规则制定提出新要求。数字经济如火如荼发展,现有经贸规则、法律体系等未能完全满足数字经济发展的需求,也未能充分解决数字经济带来的问题,全球数字治理呈现出较大空白。全球数字治理需考虑数字市场垄断、数字经贸规则、个人数据和隐私安全保护、数字鸿沟等多种问题。不过,各国尤其是数字经济大国在这些问题的治理上几乎都存在较大分歧,例如美欧在跨境数据流动和个人信息保护方面意见不一,美国希望实现跨境数据流动,以削减数字贸易壁垒,推动数字贸易自由化,而欧盟则强调对个人数据和隐私的保护,将数据安全至于优先位置。全球数字治理主导权的竞争也在加剧,一些国家已率先在区域或双边贸易协定中确立数字经济规则,并试图进一步在多边规则制定中占据先机,例如美国推动达成《美墨加协定》以及《美日数字贸易协定》,将其数字经济自由化的理念贯彻其中。在此背景下,同样作为数字经济大国的中国希望在推动全球数字治理方面发挥作用,在协调各方立场的同时,也为全球数字经济规则的制定提供中国理念和方案。

此外,美国加大对中国数字技术和数字经济的围堵。2018年以来,美国开始采取多种手段打击中兴、华为等中国高科技企业,对中国数字技术的围堵态势愈演愈烈,成为美国挑起对华全面战略竞争的重要组成部分。在贸易和出口管制领域美国通过“301”国家安全调查对中国高科技产品加征高关税,还将华为等多家企业列入“实体清单”,切断华为芯片的供应链,防止华为获得美国芯片等相关产品;在投资领域美国加大力度限制中国高科技企业赴美投融资,并将限制范围从华为等通信设备制造企业扩展到TikTok、腾讯等信息服务类企业;美国还采取司法干预工具对华为实施长臂管辖,令其盟友加拿大逮捕华为高管孟晚舟女士,甚至利用多边外交手段施压盟友共同围堵华为、提出“清洁网络计划”等笼络所谓民主国家共同排斥中国信息技术企业。在美国数字霸权的强力遏制下,中国的数字安全受到直接挑战,因此中国希望在全球层面凝聚各方共识,加快制定尊重国家主权、保护数据安全的多边规则,以为本国数字技术发展、互联网及高科技企业“走出去”提供国际法和规则的保障。

二、《全球数据安全倡议》基本内容

中国提出的《全球数据安全倡议》主要针对当前全球数字治理存在的诸多问题,在数据安全、跨境数据流动、个人数据和隐私保护、数字企业运营规范等数字经济热点问题上提供了中国方案(见表1)。

可以看出,中国倡议的内容主要聚焦在三个方面,第一,在数据安全方面,中国强调客观理性看待数据安全,维护全球供应链开放、安全和稳定,中国反对任意以国家安全为由通过加征关税、限制投资等手段损害全球数字设备和产品自由流通的政策行动,这主要是针对特朗普政府对中国通信设备及高科技产品采取的围堵措施,不仅大大挤压了中国的海外市场,更严重的是威胁了ICT产业全球供应链和价值链的稳定和畅通,因此,中国反对将国家安全概念泛化和滥用。此外,中国还强调在国家层面禁止对他国进行大规模监控,这一点针对长期以来美国国家安全部门和情报机构展开的全球大规模监听行动,美国及其主导的“五眼联盟”拦截、收集并分析处理全球范围内的电磁辐射,并在联盟框架下进行情报合作共享,严重威胁了他国的国家安全和个人数据安全。因此,中国反对利用数字技术优势损害他国关键基础设施、盗取重要数据以及开展大规模监控行动等。

第二,在数字治理规则方面,中国主张尊重国家主权利益。当前,主要数字经济大国在数字经济规则多个议题上存在分歧,对开展多边规则谈判以及推进数字经济发展均带来一定阻碍作用。除上文提到美欧在跨境数据流动和个人信息保护等方面意见不一外,发达国家与发展中国家在跨境数据流动、源代码和本地化等方面的分歧也非常突出,美欧日为保护知识产权禁止披露、转让源代码,而发展中成员为维护网络安全和国家主权,对跨境数据流动设置一定限制,同时将本地化和转让源代码作为进入本国市场的先决条件,这与发达成员直接对立。中国作为发展中国家的代表,在此次《全球数据安全倡议》中关于跨境数据流动方面的建议依然坚持尊重国家主权,强调企业尊重东道国法律规定,不得强制要求企业将境外数据存储在本国境内、不得直接向企业和个人调取位于他国的数据等等。

第三,在数字企业运营规范方面,中国强调企业在维护数据安全方面的重要作用,并反对数字企业形成垄断优势,谋取不正当利益。特朗普政府指责中国华为通信设备存在安全隐患,以维护国家安全为由反对使用华为产品,在数据安全问题上抹黑中国企业。然而,美国及其领导的“五眼联盟”却发表声明,要求科技公司在加密应用程序中设置后门,以便执法机构获取访问权限,监控网络犯罪,日本和印度也加入该声明。中国对此持反对态度,在《全球数据安全倡议》中也提出,企业不应在产品和服务中设置后门,应在维护用户信息和数据安全中发挥积极作用,而非成为政府非法获得用户数据的“枪手”。此外,由于大型数字科技企业依托先发技术和市场优势,占据独特的数据资源和用户市场,可能形成垄断地位,对此,中国强调企业不得利用用户对产品的依赖,侵犯消费者正当权益。未来,中国或将继续在国内数字企业反垄断、反不正当竞争规则及法律体系构建中加大投入,也将对相关多边规则的确立提供支持。

总体来看,中国的数据安全倡议包含了个人信息保护、信息技术企业规范以及国家数据保护政策要求,体现出多边主义原则,反对单边主义,强调开放性和包容性,尊重各国主权、数据管理权,倡议还强调兼顾安全和发展,维护数据安全对于推动数字经济发展至关重要,但同时也要客观看待数据安全,为企业创造公平、公正、非歧视的营商环境。

三、倡议的意义及前景

中国提出的《全球数据安全倡议》从出于加强全球数字治理和维护数据安全的角度出发,回应了当下数字经济发展中关于个人信息保护、跨境数据流动等热点议题,也对美国打压中国数字科技企业的行动提出了质疑,表明不应将数字经济和信息技术问题政治化和泛安全化的坚定态度。中国倡议反映了多方的共同关切,得到了东盟、俄罗斯等的积极响应,为未来国际社会制定数据安全规则、加强网络安全合作等提供务实构想和标准。

不过,数字经济和数据安全多边规则的制定难以一帆风顺,各方数字市场自由化与保护个人信息安全、数据本地化等主张存在一定冲突,所谓保护国家安全的举措与维护数字产品产业链畅通也相背而行,数字技术霸权国甚至利用技术优势损害他国国家安全和个人信息安全,数字经济的安全与自由之间的矛盾、数字技术优势地位之争等都会对多边规则的制定带来重大阻碍。

对于中国来说,《全球数据安全倡议》代表了部分国家在数字经济个别议题领域的共同立场,但如何将其推向多边、如何弥合与立场互斥国家之间的分歧,将是中国未来推动多边数字经济规则制定面临的重大挑战。更为重要的是,在美国不断加大对中国数字高科技、互联网企业打压力度的背景下,中美高新技术包括数字技术竞争或将愈演愈烈。作为全球数字经济前两大国家,中美数字竞争短期内恐难以走向良性轨道,这也在很大程度上意味着数字经济和数据安全多边规则的推动将面临一个相对黯淡的前景。

 

作者:张玉环,中国国际问题研究院世界经济与发展研究所助理研究员,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员。