阿富汗政治重建及其现实困境评析

来源:海国图智研究院时间:2020-10-10

 

摘要:2001年10月7日,美国发动“持久自由行动”。在推翻阿富汗塔利班政权后,2001年11月27日至12月5日,阿富汗有关各方在德国波恩举行会议并签署《波恩协定》,开启了阿富汗政治重建的“波恩进程”。然而,在美国扶持下的阿富汗政治重建面临三重困境:阿富汗政府软弱无力、阿富汗塔利班活跃在政治舞台以及地方军阀盘踞。2020年2月29日,美国绕开阿富汗政府与塔利班签署和平协议,宣告阿富汗政治重建进入新阶段。但在阿富汗政府内部权力斗争严重、阿富汗政府与阿富汗塔利班的权力分享十分困难,以及美国是否全部撤军还有较大变数的情况下,阿富汗政治重建的前景仍有较大的不确定性。

2020年9月12日星期六,在卡塔尔多哈举行的阿富汗政府与塔利班和谈开幕式上,阿富汗民族和解高级委员会主席阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)与塔利班代表举行会谈。(美联社)

一、阿富汗政治重建的开启

2001年“基地”组织发动了“9·11”恐怖袭击,同年10月,美国发动阿富汗反恐战争,打击“基地”组织及其包庇者阿富汗塔利班政权,塔利班迅速垮台。此后,阿富汗在联合国主持下开始了国家政治重建。2001年11月27日,北方联盟、前国王查希尔为首的“罗马集团”、阿富汗反塔利班人士组成的塞浦路斯集团和普什图族为主的白沙瓦大会四方代表在德国波恩举行会议,12月5日各方签署了《关于在阿富汗重建永久政府机构之前的临时安排的协议》,又称《波恩协议》(Bonn Agreement),确立了阿富汗政治重建的路线图。

这是长达几个世纪以来,动荡的阿富汗第一次用国际会议方式决定国家民族的命运。

2001年的波恩会议开启了阿富汗政治重建的“波恩进程”:2001年阿富汗临时政府成立,2004年颁布国家宪法和举行总统大选,2005年举行议会大选。

第一步,2001年12月22日,哈米德·卡尔扎伊(Hamid Karzai)主席领导的30名成员组成的“阿富汗临时政府”成立。“2002年6月24日过渡政府组成后,卡尔扎伊当选为过渡政府总统。”第二步,2003年12月12日,阿富汗立宪国民大会(大支尔格会议)召开,2004年1月4日,大会以99%的超高支持率通过宪法草案,此即阿富汗2004年宪法。第三步,2004年10月9日,阿富汗举行历史上首次总统直接选举,过渡政府总统卡尔扎伊赢得选举,当选为阿第一任民选总统。第四步,2005年1月,卡尔扎伊任命最高法院成员,完成行政和司法权力机构构建,同年12月20日,阿富汗新议会正式召开第一次会议。至此,“波恩进程”规定的阿富汗民主建国宣告结束。

然而,阿富汗政治重建,即“波恩进程”的合法性一直遭到质疑,北方联盟既对塔利班心怀怨恨,但也不满意由普什图人主导喀布尔中央政府,同时普什图人也认为其正当利益没有得到捍卫,阿富汗新政府实际上是各方都不太满意的妥协结果。与此同时,“尽管阿富汗的政治重建已经完成了初步框架,但它的具体执行还没有完全到位,许多措施也只是停留在了纸面上,而且阿富汗的客观环境也使得阿富汗的一些政治重建措施很难执行下去。”

二、阿富汗政治重建的困境

2001年“波恩进程”开启的政治重建,将西方民主国家的总统制、宪法和议会等直接移植到阿富汗,但“先进”的民主制脱离了阿富汗的现实国情。比如,阿富汗民选总统的权力交接存在严重问题。在2014年的阿富汗第三届总统选举中,就出现了阿什拉夫·加尼(Ashraf Ghani)和阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)都宣布当选的奇观,最后加尼就任总统、阿卜杜拉出任新设立的首席执行官,但“双头体制”缺乏宪法依据。其次,阿富汗塔利班一直没有退出阿富汗政治舞台。在2005年议会选举时,塔利班以武力威胁民众抵制选举;2009年1月初,塔利班甚至一度逼近首都喀布尔。最后,阿富汗军阀分割阿富汗政府权威。比如,在西方国家默许下,《波恩协议》规定了北方联盟领导人默罕默德·卡西姆·法希姆(Mohammad Qasim Fahim) 担任主管国防的临时政府副主席。而2007年阿富汗地方治理独立总局的设立,无法根本改变地方军阀盘踞造成的治理糜烂局面。整体而言,阿富汗政治重建的困境在于:阿富汗中央政府软弱无力、阿富汗塔利班实力强悍以及地方军阀长期割据。

第一,阿富汗中央政府权威有限且软弱腐败。阿富汗政府的实际控制区域主要集中在首都喀布尔及其他主要城市,而塔利班则控制了广大的阿富汗山区和农村。根据美国阿富汗重建特别监察长(Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction,SIGAR)资料显示,政府控制的地区随着时间的推移而缩小,比例从2015年11月的72%减少到了2018年10月的54%。由于权威有限,阿富汗政府不得不依靠“裙带关系网络”治国理政,将美国等西方国家对阿富汗的经济援助等资源用于收买支持者。而“裙带关系”又孳生阿富汗政府的腐败现象,美国国际开发署(United States Agency for International Development,USAID)的援助资金中,1美元援助资金只有15美分能最终到达接受援助者手中,30美分支付非政府组织的行政管理费用,另外55美分则被阿富汗各级政府贪污或挪用。由此可见,美国及其盟友在阿富汗建立的这套西方民主制度脱离了阿富汗国情,阿富汗中央政府既软弱又腐败,无力掌控整个阿富汗政治局势。

第二,阿富汗塔利班一直活跃在阿富汗政治舞台,削弱了阿富汗政府权威。1996年至2001年,塔利班在阿富汗建立全国性政权。2001年开始的反恐战争,虽然美国很快便推翻了塔利班政权,但是塔利班组织未被剿灭,一直活跃在阿富汗政治舞台。美国只将塔利班的附属组织“哈卡尼网络”(Haqqani Network)列为恐怖组织,而未将塔利班列为恐怖组织,这就为后来的美塔和谈和局势转圜留下了可能。尤其是从2018年下半年开始,美利坚合众国与阿富汗塔利班(自称“阿富汗伊斯兰酋长国”,美国并未承认)进行和平谈判,虽然和谈进程一波三折,但双方最终还是在2020年2月29日签署和平协议,这是阿富汗和平进程的里程碑性事件,这也意味着塔利班不再是过去的叛乱组织,而是以合法方式参与阿富汗政治生活。但是美国绕过阿富汗政府直接与塔利班谈判,这严重打击了阿富汗中央政府的权威。

第三,阿富汗地方军阀势力长期割据。阿富汗的地方军阀主要分为两种,第一种是在苏联入侵阿富汗期间,出现的抗苏地方武装,典型代表是阿富汗“北方联盟”;第二种是在美国反恐战争期间,由于承接美国及北约部队等物资运输起家的新军阀。美国在阿富汗政治重建中,为了规避阿富汗政府的腐败,美国政府常绕开阿富汗官方自行实施重建项目,而其中的大部分重建合同都是承包给地方军阀。这也就从经济上奠定了阿富汗地方军阀做大的基础。由于阿富汗中央政府的软弱以及国家认同的低下,军阀第一时间考虑的是本部落和族群利益而非中央政府利益。此外,地方军阀的很多收入来自于毒品、走私、军火等灰色产业,加剧了地方本已脆弱的治安环境。美国政府也逐步认识到在阿富汗扶持建立集权的中央政府过于理想化,2007年小布什政府扶持建立阿富汗地方治理独立总局(IDLG),但阿富汗地方治理依然持续恶化。

三、阿富汗政治重建的展望

2020年2月29日,美国与阿富汗塔利班签署和平协议,这不仅标志着阿富汗和平进程取得重大突破,也是阿富汗政治重建进入新阶段的重要标志,因为之前敌对的阿富汗政府和阿富汗塔利班将就国内权力分享展开对话。但是,阿富汗政治重建的前景仍然面临着诸多不确定性。

第一,阿富汗政府内部的权力斗争不利于阿富汗政治重建。在2019年大选之后,阿富汗出现了阿什拉夫·加尼(Ashraf Ghani)和的阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)的平行总统,前者代表普什图人部族利益,后者代表反塔利班的北方联盟利益。在美国的强大压力下,美国国务卿蓬佩奥威胁要减少10亿美元的对阿援助,阿富汗政府内部艰难达成权力分享协议,阿富汗总统阿什拉夫·加尼(Ashraf Ghani)和前首席执行官阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)达成和解,阿卜杜拉将出任民族和解高级委员会主席,阿卜杜拉的团队成员将加入内阁,打破了阿国内政治僵局。尽管达成暂时妥协,阿富汗政府内部的北方联盟与普什图人的派系斗争难以根本消除。

第二,阿富汗政府与阿富汗塔利班很难就权力分享达成实质协议。在签署和平协议之后,阿富汗政府和阿富汗塔利班已经在今年开斋节和宰牲节期间短暂停火。但从2月29日到7月21日,仍有3560名政府军士兵在战斗中被打死,另有6781人受伤,775名平民丧生。8月10日晚,阿富汗总统加尼签署命令,遵照大支尔格会议共识,在已经释放5000名囚犯基础上,再释放有争议的400名塔利班囚犯。综合阿富汗黎明新闻网的报道,自9月12日以来,阿富汗政府和塔利班在多哈举行了和平谈判,但阿富汗各地的战争仍在继续。塔利班发言人穆罕默德·奈姆表示:“在一小时内结束20年的战争是没有意义的”。阿卜杜拉·阿卜杜拉9月17日说,阿富汗和谈小组需要作出艰难决定,但阿卜杜拉保证,阿富汗人民的权利,包括妇女权利和公民自由,将在谈判中得到保护。

第三,美国的撤军仍然存在较大的不确定性。美国国防部指出:“美国在阿富汗的重要国家利益是确保该领土不再被恐怖分子用作攻击美国及其盟国或海外利益的避风港。‘南亚战略’的主要目标是推动各方持久和包容的政治解决,以结束阿富汗战争。”根据和平协议,美国的撤出是基于塔利班能否履行打击恐怖主义的条件,但是和平协议没有明确说明如何以及在何种程度上执行该条件。如果延续第一阶段撤军态势,撤离剩余的8600名美军,那么在后美国时代,腐败和脆弱的阿富汗中央政府能否继续存在将是个问题。此外,由于美国即将进行总统大选,特朗普是否连任还是未知数,如果拜登上台,美国是继续支持阿富汗政治重建还是一走了之?因此,在重要利益攸关方美国的阿富汗政策不明朗的情况下,阿富汗政治重建前景仍有待观察。

四、结语

正如一句俗语所言:“鞋子合不合脚,自己穿了才知道。”阿富汗的政治发展道路合不合适,只有阿富汗的人民才最有发言权,而不能取决于西方国家的民主标准。在签署美塔和平协议、阿富汗政治重建进入新阶段之际,一方面,应坚持“阿人主导、阿人所有”的原则,支持推进阿富汗具有广泛包容性的政治重建进程;另一方面,美国应该以负责任的方式妥善有序撤军,避免伤害阿富汗人民的利益。归根结底,阿富汗政治重建乃至阿富汗国家民族的命运取决于阿富汗人民自身,而不是所谓的域外大国,尤其是美国这种将本国国家利益凌驾于他国利益之上的单边霸权国家。

 

作者:潘子阳


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