东盟何以在多边主义贫瘠的东亚异军突起?

来源:海国图智研究院时间:2020-10-09

SOUTHEAST ASIA INSIGHT |《东南亚观察》

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尽管东亚地区缺乏多边主义机制的基因,但是这种贫瘠也是来源于美国作为离岸平衡手的塑造。二战后,美国在东亚部署轴辐体系以牵制盟友、以双边关系为核心试探多边机制,东南亚地区的国家共同体也就在美国的忽视之下缓慢发展。正是因为东盟的特殊性,其在近年成为东亚地区多边主义的核心和大国竞争的场所。

 

来自离岸平衡手的塑造

地区秩序建设的最高目标往往是建立起一个制度化的、有地区意识的共同体,但是,目前这一过程在冷战后的东亚地区还处于演进之中,停留在通过一些国际制度处理地区内事务的阶段。从历史上来看,东亚地区的确有过“共同体”的实践,即以中国为中心的“朝贡体系”和日本主导的“大东亚共荣圈”,但这两者都是封闭而非开放、由一国主导而非多国合力,使冷战后全球化时代的东亚地区在共同体建设的地理范围和大国领导地位中缺乏共识,造成认知层面的矛盾,本世纪初中日的较量又将曾经的历史阴影带回本地区,给目前多边主义的运行也带来诸多困扰。

东盟是东亚地区唯一成熟的区域共同体,显得格外稀有,对这一现象的解释有以下几个角度。其一是从先天条件来看,学界很多声音认为东亚地区缺乏多边主义的原因在于东亚地区在政治制度、经济体制、种族与文化方面的差异过大,特别是东北亚地区国家困于难解的历史遗留问题,从而更难建立长久的互信机制。其二,是认为东亚缺乏有力的领导者。大国之间普遍缺乏信任,无法就地区事务建立共识,而且域内国家一般与域外国家拥有更为深入牢固的双边关系,导致利益结构更为复杂。反观欧洲,在二战之后,美苏之间的对抗将美国作为欧洲的域外领导者引入该地区,通过建立北大西洋公约组织和强有力的经济援助成为积极促进地区合作的主导国家。

但严格来说,东亚地区只是大国竞争过于激烈,并非没有领导者。美国素有东亚地区的“离岸平衡手”之称,在东亚地区也有众多盟国,许多东亚国家在独立后采用了包括开放的经济体系和法治在内的美国倡导的自由原则,也是美国区域霸权的体现。然而,不仅是战后始终未见一个东亚版本的北约,美国在长时间内都对东亚地区的多边合作不感兴趣,坚持战后遗留的双边同盟关系。所以,除了历史原因、先天不足之外,东亚地区过去缺乏多边主义和制度化,仅有东盟的“一枝独秀”,也是美国的利益所向和秩序安排。

 

被忽视的角落

美国本就支持双边主义,且轴幅体系的抓手日韩都在东北亚。二战后,杜鲁门政府和艾森豪威尔政府认为,制约东亚地区弱小盟国最好的方式是建立双边同盟而非一个更广泛的地区多边机制,因为对“多米诺理论”的笃信,即反共、亲西方的冒险主义将在亚洲大陆引发一场美国不愿打的战争,而美国到时将不得不卷入,否则可能丢掉整个地区,于是美国在控制这些盟国使用武力的同时施予物质和政治援助,比如在美韩同盟中至今控制着作战指挥权,最初是为了避免李承晚对朝鲜采取单边行动;又在扩大日本的非军事化和签订和平条约使之独立中采取折衷的方案,如此来遏制冷战中的威胁因素,同时施加控制将其建立成一个政治稳定的国家,使其不断地为美国利益采取行动。

直到冷战结束,亚洲的区域框架基本都是由美国领导的双边同盟体系所确定的。一方面,美国对于盟国的控制欲一以贯之,日韩等国也在军事、经济各方面依赖美国的帮助,比如在冷战期间,美国支持日本的重新武装,对韩援助占到美国对外援助的8%之多。另一方面,东亚地区的格局没有发生实质性的改变,虽然东亚的其余国家大多在冷战初期拥有主权,理论上为区域合作创造了很好的条件,但是冷战蔓延到东亚,使得东亚成为大国竞争不断的区域,政治分裂和军事冲突四起,地区多边合作也就没有发展的土壤。

冷战秩序的崩溃为全球和区域合作提供了更多的机会。在亚洲,苏联的崩溃使各国将他们的注意力从紧张的地缘政治局势抽离,并聚焦到本国事务,特别是一些战后复苏中的经济问题,促使东亚的政策制定者们开始了许多多边主义的尝试,使得东南亚国家加速建设区域共同体。

然而,美国对东亚地区多边主义的兴起采取了很长一段时间的“冷眼旁观”的态度,并延续此前的双边思维来发展与东亚国家间的关系。美国无意发展与东盟的关系,而是保持与部分东南亚国家之间的双边合作关系;东盟也曾主动提出东盟-美国峰会的设想,但美国并不感兴趣。对东盟领导的安全性质的东盟地区论坛,美国更是担心任何多边安全机制都可能损害其已经建立的双边同盟安排,所以最初持消极态度,直到认为该论坛能够用作双边外交的开展平台才逐渐接受。对于“东盟+3”会议,美国以与一些东亚国家签署双边自由贸易协定来应对。

与此同时,这段时间的美国就算迈出构建多边主义机制的步伐,也是以既有的双边同盟为基础,比如朝鲜半岛和平机制“六方会谈”的雏形“四方会谈”就是由美国与韩国共同提出的。另外,美国仍旧十分在意同盟关系的排他性,比如反对东亚经济集团,不让盟国日本、韩国参加;除了排他性之外,美国对于同盟国家的控制欲也很强烈,日韩提出的类似“东亚共同体”的设想反应尤其激烈,无法接受自己的盟友提议没有自己存在的东亚多边机制。

由此可见,在美国坚持双边主义的形塑下,双边同盟关系笼罩东亚、特别是东北亚主要国家的情况,基于东南亚地区的东盟成为东亚地区唯一成形的多边机构,新体制大多围绕东盟展开。因为在地区多边主义的发展中,只有东盟作为“中心位点”是被普遍默许的,美国有诸多双边协定作为牵制、地区大国中日也较为尊重东盟的想法,成为中立的地区仲裁者成为可能。这也使得东盟十分看重自己是否保持地区多边主义“驾驶员”的地位,将自己是否成为地区多边主义发展的核心力量视作一种利益。

 

重回战略视野

东盟的突出地位就促成了冷战后东亚地区多边主义总体呈现“重叠”式的进展,东盟在多边机制建设中的领导地位逐渐加强。在结构上,体现为这些多边的非正式安排都以东盟为核心,逐步扩展,形成重叠。东盟的支持成为东亚地区多边合作能够有潜力的要件,比如有东盟官员认为,东亚峰会背后的推动力是东盟,东亚峰会维护的是东盟的价值观,也比较担忧后起的亚太经合组织峰会会削弱东盟在这方面的地位;东盟外部国家也颇为尊重东盟对多边主义的安排,比如中日韩三国领导人在东盟非正式首脑会议上的聚会,也是东盟国家同意促成的,又如“东盟+3”和东亚峰会也不设独立的秘书处,而是由东盟提供秘书服务。在成员上,体现为以东盟国家为核心自然造成了多圈层的成员分布,而这种形式更在美国盟友和非盟友的相互争取、博弈下,形成了由于竞争而不断重叠的情状。从“东盟+3”过渡到东亚峰会设想的过程中,中国和马来西亚倾向于保留“东盟+3”的现有结构和成员资格,而由于美国对“东盟+3”的不满,盟友日本抓住此轮成员扩大的机会,在新加坡和印度尼西亚的支持下,游说一种更具包容性的形式或区域主义,希望将澳大利亚、印度和新西兰也包括在内。


除了东盟通过自身努力成为亚洲多边主义的核心舞台之外,中国的崛起也使得东盟国家重新回到了大国的战略视野中。进入新世纪后,东亚地区的秩序产生了内部变化,迎来了区域内大国中国的崛起。中国快速的经济发展引发着深刻的战略性变革,政治与经济的相互依赖在一个集中着发展中国家的区域催生了重要的政治影响,促使东亚地区的权力空间被一个复苏的地区性力量所挤占。对美国来说,这是一个剧烈的变化,因为在东亚享有的多年霸权地位正在遭到非盟友的侵蚀,美国挽回失去的影响力的行动格外迫切。

因此,美国在奥巴马政府时期致力于重新定位并转向亚洲,特别是利用东盟国家开展前线的外交工作,使得东盟的地位再上一个台阶。曾经对东盟-美国峰会的提议不感兴趣的美国,在外交上屡屡为东南亚突破惯例,被外界普遍解读为对中国崛起的牵制。比如将印尼作为克林顿国务卿首次出访的国家之一;开始积极出席美国-东盟外长会议和首脑会议,在东盟地区论坛中也不再执着于将其作为自己开展双边外交的平台;在召开与东盟外长会议期间启动湄公河下游行动计划,又在2011年最终加入原本在世纪初拒绝加入的东亚峰会,并且表示美国致力于“加强”东亚峰会,将其作为“亚太地区”解决问题的论坛。

 

(殷逸煊,海图国智研究院研究助理,现为研究院出版物《东南亚观察》编辑,研究兴趣:东南亚政治经济、东盟区域共同体建设)

【参考文献】

费正清(1999).美国与中国.张理京译.北京:世界知识出版社.
张小明(2011).美国与东亚关系导论.北京:北京大学出版社.
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