特朗普与警察工会的政治联合:吞下毒苹果?

来源:海国图智研究院时间:2020-10-09

摘要:9月4日,美国最大的警察工会,警察兄弟会(Fraternal Order of Police,亦译作警察同业会),正式声明在2020年的总统大选中支持特朗普总统角逐连任。当天及此后数天里,美国多地州、市级主要警察工会组织纷纷表示支持特朗普总统的连任竞选。而特朗普则在媒体上对来自警察工会的支持表示欣然接受。本文将梳理警察工会在美国国内政治生态和政治文化中的角色,结合对当前美国国内政治气候的分析,探索特朗普与警察工会的联合的内在原因与现实影响。

关键词:警察工会 美国政治 保守主义


9月4日,拥有超过30万会员的全美最大的警察工会警察兄弟会发表正式声明,宣布在2020年总统大选中支持现任总统特朗普角逐连任,并称赞其支持“法律与秩序”(Law and Order)的主张。此后特拉华州、科罗拉多州、新泽西州、芝加哥市等地的主要警察兄弟会组织纷纷表示支持特朗普。随后特朗普本人也十分高兴地在推特上表示接受这些警察组织的支持。从大选的角度来看,考虑到今年六月以来警察工会组织因“弗洛伊德事件”及类似事件中保护涉事警察而变得臭名昭著,同时考虑到特朗普近期的民调支持率远低于拜登的事实,双方在这四年一度的政治游戏中似乎都为自己选择了一颗“毒苹果”。然而通过分析美国警察工会在美国内政治生活中的角色,本文将说明:这种看似不明智的政治联合反映了美国政治中政警联合的历史规律,也反映了美国主要警察工会与特朗普在美式保守主义文化认同方面的契合。同时本文将指出,特朗普与警察集团的联合很可能为前者在今年极其不利的选情中提供一剂“强心针”—但绝不是“不死药”。

 

警察、警察工会与美国政治 :从仆人到棋手

美国近期由警察暴力执法引起的社会动荡中,各地的警察工会一次次地走上风口浪尖。从媒体报道中庇护杀人警察的铁幕到抵制警务改革的黑手,再到政要云集的警察工会集会和与特朗普总统在大选议题上的紧密互动,警察工会表现出的强大政治影响力令人咋舌。而通过对美国警察集团发展历史的梳理,我们可以清楚地发现:自1838年美国第一支现代警务力量在波士顿建立以来,美国警察集团就与政治精英密不可分,两者相互建构、相互塑造,形成了某种“政警复合体”。在此过程中,警察集团的力量不断壮大,完成由附庸仆从到棋手的转变。

刑事学家加里•波特(Gary Potter)曾指出,早期的美国警察(19世纪30年代至20世纪上半叶)并非为应对“犯罪”(crime)设立,而是为了应对“危险阶级”(如新移民、少数族裔、奴隶、工人等)造成的社会“骚乱”(disorder)。而这种对“骚乱”以及相对应的“秩序”的定义权则掌握在追逐自身政治、商业利益的白人社会精英手中。因此,这个时期的警察在性质上成为了社会精英维护自身政治、经济利益和弹压下层骚乱的工具。同时这也为美国警察在政治生活中的立场和运作方式打下了烙印。

具体而言,这个阶段的美国警察依附于本地的政党选区领袖(ward leader),而这些本地的政治人物通常也是当地酒馆、赌馆和妓院等灰色或黑色产业的幕后老板。由于警察的职位和进阶都出于老板们的恩赏,因此警察也乐于充当自家老板产业的保护伞并收取相应的贿赂。同时,为了保证自家老板的权势稳固—也即保住警察自己的工作和“分成”—警察还利用自身合法使用暴力的权力通过逼迫投票、恐吓反对者等手段为老板做票。这种有组织的政治犯罪的典型代表是1855-1934年坦慕尼派(Tammany Hall)控制下的纽约市民主党市政府和纽约警察系统。1892年,当时的纽约进步派社会改革家查尔斯•帕克赫斯特(Charles Henry Parkhurst)牧师就曾哀叹纽约市长及其爪牙是“一群撒谎、造假、烂醉、纵欲的贪酷妖魔”。这种根植于与当地政客利益同盟的系统性腐败几乎无解。即使此后成为美国总统的西奥多•罗斯福(Theodore Roosevelt)在1895-1897年作为纽约市警察局局长期间大力推行反腐败改革,其人去职之后也逃不过人去政息的命运。

在弹压下层阶级方面,美国南方的警察制度发源于1704年卡罗莱纳殖民地的奴隶巡逻队(slave patrol)。在南北内战前,这种“警察”的主要工作是:追捕逃奴并将其遣送回原主人处、镇压奴隶叛乱以及处罚违反种植园规定的奴工。而在内战之后,南方警察的工作转变为通过执行旨在种族歧视和隔离的“吉姆•克劳法”(Jim Crow Law)来控制被“解放”的自由黑人。而美国北方警察—特别是城市警察(municipal police)—在内战后把工作中心转移到了镇压工人罢工上。同样以纽约为例,1880-1900年间近一百万人次的工人发动了至少5090次罢工。这些罢工中的多数通常只针对特定公司的不当或不公行为。但为了维护社会“秩序”(或者说“老板”的商业利益),警察通常将工人的权利问题与社会犯罪问题划上等号,或采取极端暴力手段镇压罢工活动,或通过“预防式”的“社会治安”(social order)理由逮捕“不安分”的工会分子和下岗工人。

1886年5月4日芝加哥秣市惨案    图片来源:Harpers

然而讽刺的是,正是因为这个时期美国警察对下层阶级尽心竭力的镇压导致了后来美国警察势力集团化(工会化)进程中的种种曲折。对于当时普遍接受左翼思想的劳工工会(labor union)而言,工人运动及工会与作为资本家的鹰犬的警察势不两立。因此,虽然各地的警察建立了各种联谊会(social club)和兄弟会(fraternal order of police)等压力集团(pressure group),但这些带有工会性质的警察团体既无正式的集体谈判(collective bargaining)的权力,也长期得不到工人运动中主要工人团体(如美国劳工联合会,American Federation of Labor)的承认。

对于上层精英来说,警察这一“工具”实在是既经济实惠(将资本家个人维持商业生产的安保成本转嫁给社会)又政治正确(披着法律的神圣外衣),因此他们为了牢牢掌控这个工具而不允许警察争取工会化的诉求。一个典型的实例是1919年波士顿警察罢工事件。1919年9月,因寻求建立受官方认可的正式工会、提高工资(仅为战时工人年收入的一半左右)和改善工作条件的愿望得不到满足,1117名波士顿警察举行了罢工。数天的骚乱之后,时任马萨诸塞州州长的共和党人卡尔文•柯立芝(Calvin Coolidge)下令出动国民卫队镇压了警察罢工引发的骚乱,并支持时任波士顿警察局局长柯蒂斯(Edwin Upton Curtis,24年前即当选过波士顿市长,行事风格颇为保守、独裁)解雇了全部涉事警察。尤为讽刺的是,这一连串行为赢得了广泛的支持,柯立芝借此成为了代表“法律与秩序”的政治明星,一年后获得了共和党副总统提名。柯立芝最终在总统沃伦·哈定(Warren G. Harding)病逝后继任总统。借此事件,我们亦可略窥警察在当时社会中的尴尬地位及其建立工会之困难。

情势的转机出现在富兰克林•罗斯福时代。出于经济复兴的目的,“新政”对工人维护自身权益的要求做出了让步。而在随后的二战中,美国国内各界因战争团结起来。工人领袖以“更广泛地团结公务部门雇员”的名义摈弃了之前对警察组建正式工会的反对立场。同时,警察集团通过1950年代开始的的“专业化”运动(professionalization movement)变得更加军事化和组织化。此外,进入1960年代,面对因种族和反战问题导致犯罪率翻倍增长的窘境,上层精英及广大白人劳动阶级开始倚重警察集团来弹压各类社会运动、恢复他们习惯的社会秩序。在此形势下,警察集团已然有了与原来的“老板们”讨价还价的资本并顺利地工会化。例如1964年,纽约市警察慈善协会(Police Benevolent Association of the City of New York,1892年成立)就正式成为了资格完备的工会组织。在各地警察不断罢工的争取下,70年代早期美国各主要城市的警察组织在都完成了工会化。这为美国警察在国内政治参与上开启了新的阶段。

与那些作为政治仆从的前辈相比,工会化后的美国警察集团的政治话语权开始暴增。其参与政治游戏的手法也日渐高明,借各种政治浪潮之力,形成了一个力量强大的的金钱政治集团,并与各层级政客勾连形成了更加庞大复杂的“政警复合体”。自林登•约翰逊1965年开始实行“向犯罪宣战”(War on Crimes)并以前所未有的规模向地方警察系统拨款以来,尼克松总统的“法律与秩序”运动、老布什总统的“向毒品宣战”(War on Drugs)以及克林顿总统在90年代开展的的“社区导向治安项目”(Community-Oriented Policing Services Program)均向警察系统提供和数字惊人的拨款。同时,各美国主要城市的警察组织都在70年代通过政府达成集体谈判协议,为警察争取更稳固的工作职位和更好的薪金待遇。而收入提高的警察也乐于通过为工会出钱出力支持来影响地方以及联邦层面的政治走向。由此,警察工会逐渐拥有了庞大的政治活动资金和人力资源。

关于警察工会如何影响地方政治,媒体的调查揭示了惊人的金钱政治关系。《卫报》根据可获得的信息统计,过去二十年中,洛杉矶警察工会在政治游说和影响选举上的投入超过6400万美元。这些政治资金中的相当部分流向了该市与警察集团密切相关的关键政治人物:市警察改革专门委员会主席赫伯•韦森(Herb Wesson Jr)获得至少75万美元、市公共安全委员会主席莫妮卡•罗德里格斯(Monica Rodriguez)至少11万美元、两位现任市议会警察监督委员会成员共130万美元。掌管“钱袋子”的市议会预算委员会主席保罗•克雷科里安(Paul Krekorian)则在今年帮助通过为洛杉矶警局增加7%预算的提案后立即收到了警察工会2.5万美元的政治捐献。而在洛杉矶所在的加州,警察工会花费超过200万美元支持亲警察工会的地区检察官杰基•拉西(Jackie Lacey),同时为有立法能力的州众议院执法委员会成员们提供超过75万美元的捐献。这种“钞能力”令警察工会在加州州、市两级的政治-法律游戏中—在关键部门扶植亲工会的官员、通过有利的涉警提案、阻碍“不利”的涉警法律(通常与警务改革有关)—都能如鱼得水。

而在更复杂的国家层面的政治游戏中,警察工会的影响力也十分突出。在行政系统方面,仅2017年以来,六个较大的警察组织就花费了超过290万美元用以游说特朗普政府,直接影响了前任司法部长杰夫·赛辛斯(Jeff Sessions)、现任司法部长威廉•巴尔(William Barr)及特朗普总统本人在涉警议题上的政策走向。在立法系统方面,自有记录的1994年以来,警察工会每年都为国会议员中的资深人物提供政治捐献。现任国会议员中,明尼苏达州民主党籍参议员艾米·克洛布查(Amy Klobuchar)、佛蒙特州民主党籍参议员帕特里克·莱希 (Patrick Leahy)、俄亥俄州民主党籍参议员舍罗德•布朗(Sherrod Brown)等政客都长期接受警察工会的政治资金。这些资金在单笔数字上不大(数百至千余美元),但这种稳定的捐赠关系代表了国会政客与工会稳固的政治联盟。在一些具体事例中,这种联盟发挥出了惊人的影响力。譬如工会在2014年旨在阻止改革1033计划(1033 program,旨在通过国防部将军事装备提供给美国联邦和地方执法机构)的行动中,工会就联系上了“80%的参议员以及半个众议院”,并最终成功抵制了该项改革。

综上所述,美国警察及警察工会在发展中建立了与美国各层级的政治精英共谋分肥的利益联盟。因此从宏观历史角度来看,特朗普与警察兄弟会的联合符合美国“政警复合体”中政客与警察集团彼此需要、相互联合的大规律。但这并不意味着这次警察集团与特朗普的联合是平平无奇或无足轻重的。相反,从维护“老板”们政商利益的仆从工具到财力充足、触角广泛的政治势力,工会化的美国警察集团已经成长为可以影响美国最高级选举—总统大选—走向的、值得认真分析的强力政治集团。为什么警察集团会押注特朗普?这其中反映了美国政治的什么趋势和变化?接下来本文将从文化认同的角度进行分析。

 

“特-警”联合:保守主义文化下的天作之合

值得说明的是,虽然媒体对“特-警”联合做了连篇累牍的报道,但相比《科学美国人》杂志175年来罕见的政治站队,警察兄弟会为总统候选人背书并非什么新鲜事,且特朗普也不是这些候选人中最具争议性的一个。早在1968年,警察兄弟会就为时任阿拉巴马州州长、种族隔离主义者乔治•华莱士(George Wallace)背书。事情的有趣之处在于警察兄弟会愿意为之背书的候选人类型及其背后原因。

要获得警察兄弟会的背书并不简单。兄弟会在决定是否为某位总统候选人背书时,会向候选人发放一份摸底问卷(questionnaire),用于了解候选人在涉警问题上的政治取向。候选人对问卷的回答向兄弟会全国委员会公开并付诸表决,根据表决中支持数是否超过三分之二来决定是否为该候选人背书。从实际结果上看,自1972年的尼克松算起,警察兄弟明显更热衷于为共和党籍的总统候选人背书。近几次大选中,最近一个受兄弟会支持的民主党候选人还是1996年的克林顿。而民主党籍的奥巴马虽然在两次大选中都积极填写警察兄弟会发来的问卷,但这种争取近乎徒劳,其最好的效果也只是在2012年时让警察兄弟会做到了两不相帮—这还是由于彼时共和党候选人罗姆尼(Willard Mitt Romney)本身具有“重大缺陷”,即反对公共部门的雇员拥有集体谈判权,触碰了工会的生存底线。为什么会出现这种近乎“一边倒”的偏好?更细致的观察发现,这种对共和党人选偏好的根源在于警察集团与美式保守主义政治文化传统的相互认同。

从传统观点来看,这对搭配显得颇为吊诡:作为政府的暴力部门,为什么警察集团会与提倡限制政府权力的美式保守主义?答案非常简单:植根于白人族群的美式保守主义文化群体非常认同和尊重同样根植于白人族群的警察集团。在美式保守主义的世界观中,政府和警察的含义并非一致。政府(特别是联邦政府)代表潜在的强权和干涉,而警察则代表了社会秩序—让政治、经济、历史上占统治地位的白人群体感到舒适的秩序。这一论点可以从两个方面得到佐证。其一,从警察集团的主导族群方面看,虽然相当数量的少数族裔已经进入了警察部门,但是全国非拉美裔的白人占比仍高达65.5%。而在警察兄弟会,这种白人主导的现象则更严重:白人会员占比达70%、垄断了全国委员会的全部席位。甚至在某些会员以黑人为主的地方分会,白人仍然占据领导位置。其二,从不同族裔和政见群体对警察的感官来看,2017年皮尤研究中的调查显示:74%的非拉美裔白人对警察印象良好,而黑人则仅有30%对警察有正面印象,68%为负面印象(30%为极为负面)。支持保守主义的共和党群体对警察的正面评价率高达惊人的90%(77%为非常正面),而在持保守主义观点的民主党人中这种正面评价也高达58%(41%为非常正面)。结合警察的人口构成,这种不同群体对警察感官的巨大差异很清楚地表明警察究竟是谁家的“自己人”以及保守主义文化(或者说信奉此文化的人群)对警察的推崇。

此外,警察群体对社会认可和政治支持的追求也极大地推动了了其对保守主义文化的接纳。一个值得注意的背景是,过去1993年以来,美国的暴力犯罪和财产犯罪呈现大幅下降的趋势,政府和民众对警察的硬需求下降,也因此变得更“挑剔”,即对警察执法暴力程度的容忍度下降。这表现在在近两个总统大选周期中,因暴力执法议题的不断发酵,自由派主导的对警察和警察工会的抨击开始逐渐升级。这种自由派主导的政治“围剿”不但威胁到警察的实际利益,还令警察很难在认同自由派社观点的群体中获得价值认可和政治支持,因此警察也就多少顺理成章地倒向了保守主义。《国会山报》曾注意到的一个小细节是,在2016年8月决定为特朗普背书之前,警察兄弟会曾试图通过希拉里的下属与希拉里方面沟通,但彼时寻求自由派支持的希拉里方面根本不予回应,并在更早时候将被警察枪杀人员的亲属搬上了当年7月的民主党全国大会。而警察兄弟会对希拉里的“冷落和怠慢”表示“震惊和失望”。

在这种背景下,特朗普这位共和党候选人成为了警察工会眼中“最可爱的人”。出身典型的白人上层社会,思想保守、有白人族群中心主义(如果不是种族主义)倾向,强调“法律与秩序”—即一定会倚重警察集团。而事实上从2016年大选起,特朗普对警察工会也的确颇多优容。2016年8月,作为候选人的特朗普就在特朗普大厦接见了警察兄弟会的高层,在互相吹捧赞美之后,特朗普还不失时机地作出了为警察谋求更安全和公平待遇的政治许诺。而今年的竞选活动中,特朗普总统更是“冒天下之大不韪”支持备受非议的警察集团。例如在6月8日针对“停止资助警察”(Defund the Police)的呼声,特朗普表示警察们干得“非常棒”(fantastic),且不会削减对警察的支持;以及在8月14日亲自参加纽约警察工会集会并发表支持警察的讲话。

8月14日特朗普参加纽约警察工会集会,来源:AFP

有趣的是,在政治实践中,特朗普政府并没有—至少在经费方面—对警察集团有多少优待。2019年计划中,特朗普政府将用于帮助招募地方警察项目(COPS Hiring Program)的资金削减了50%。在2021财年预算提案中,特朗普政府削减了约5.15亿美元的设警拨款,涉及超过75个不同项目。反观民主党,候选人拜登在6月提出3亿美元的拨款用于支持警察社区化,但依然没有得到警察工会的支持。这种政治实践层面的对比更显示出警察与特朗普的支持并非简单基于物质利益的钱多钱少,而是基于更深层次的观念认同。

 

“特-警”联合与总统大选:毒苹果变强心针?

基于前文的分析我们可以看出,特朗普和警察工会的联合并非是仓促间吞掉“毒苹果”的昏招,而是符合美国政治规律和双方政治文化认同的必然联合。那么,这种联合对今年的美国总统大选会有什么影响?这种影响又会通过什么方式实现?本文认为,通过与警察工会的联合,特朗普可以获得警察工会社会网络的强大群众动员(mass mobilization)能力并证明自己拥有落实“法律与秩序”的能力,在当前美国政治气候下重整保守派阵营、吸引民众的支持,为其当前的不利选情打下一剂“强心针”。

警察工会具有强大的的动员能力。首先,这种动员能力基于其庞大的会员数量。以警察兄弟会为例,美国全国80余万警察中,超过33万都是其会员。算上会员的家庭成员,这个数字则更为惊人。在2004年为小布什总统竞选背书时,警察兄弟会总会就借此发起了全国规模的“投票动员”(get–out-the-vote campaign)。其次,由于警察之间共享的在压力环境下工作的“警察文化”(police culture),警察工会拥有比一般社会组织更团结、更有组织,面对外部压力也更容易采取集体行动。分析合作国会选举研究(Cooperative Congressional Election Study,CCES)采集的样本数据可以发现:在警察暴力成为热门议题的2016年大选中,警察的政治参与度(包含做为竞选活动志愿者和为竞选活动提供捐款)两倍于一般大众。最后,警察职业的一些特殊属性也是警察工会动员能力的基础。以警察工会的重要组成部分,县镇警长(sheriff)为例,在美国的46个州中,这些警长由选民直接选出,与当地主体群体(通常是白人)的关系最为密切。因此当这些“民选警察”—被委以维护治安重任的受信赖之人—开始为特朗普背书时,其对该地区主体族群政治倾向的影响不容小视。

量化研究也发现了这种政治动员能力的强大和有效。迈克尔•佐洛布(Michael Zoorob)在其2019年4月的论文中就发现:对比2012年大选(未支持任何候选人)和2016年大选(支持书特朗普),警察兄弟会分会分会的密度上升与该地区改投共和党密切相关。而进一步研究“如果没有兄弟会的支持特朗普的得票情况”的反事实推论分析(counterfactual analysis)发现,警察兄弟会的支持构成了特朗普在密歇根州和宾夕法尼亚州的“胜负手”。因此可以合理地推断,在今年大选的政治氛围中,被充分“激活”的警察工会所提供的强大动员能力会在一定程度上帮助特朗普扭转其民众支持上的颓势。

最后,或许也是最关键的一点,与警察工会的联合使特朗普更容易“证明”自己拥有落实“法律与秩序”的能力。随着美国国内疫情和社会动荡的持续,两个关键问题毫无疑问地会主导今年的大选走向:谁造成了现在的一切?谁能结束这一切?在第一个问题上,由于问题的不断发酵,现任总统特朗普应对不力的问题日益突出。这表现在皮尤研究中心8月的调查中:3月至8月,共和党人对特朗普应对疫情的满意度下降了十个百分点。面对关键基本盘的分裂和流失,特朗普非常需要找到凝聚人心、吸引支持的办法。更关键的是第二个问题,谁能结束这一切?YouGov在8月披露的调查数据显示:持续的、大范围的疫情和社会动荡已令七成的美国人认为情况已经脱出常轨。乱久思治的民众希望能有领导人出面收拾局面。然而受调查的登记选民中54%认为特朗普是软弱领导人,高于拜登的48%。在这种情况下,为了收拾人心,标榜自己是“法律与秩序”总统的特朗普必须证明自己可以“定乱安民”。而在短期内当前问题复杂到近乎无解的情况下,没有什么操作比赢得代表“警察”、代表“秩序”的警察工会的支持更具有象征意义、更立竿见影。既然“秩序”与特朗普同在,那么渴望秩序的人会与谁同在呢?

 

结语:“强心针”非“不死药”

前文的分析显示,通过联合维护保守主义文化、代表“秩序”的警察工会,特朗普获得了一剂提振不利选情的药剂。但该药剂的生效前提是:人们相信警察、相信可以通过动用警察来使局面变得更好。但是,今年乱局的特殊性在于,警察本身就是动乱的主要原因之一,再考虑到民众对美国警察的认可较四年前下降了超过10%(皮尤研究中心),因此传统意义上警察代表的“秩序”形象在今年还剩多少说服力业已存疑。因此这剂药物的作用时间和作用效果已注定不如人意。因此,特朗普总统很可能获得的只是一剂救急用的“强心针”,而非一颗保质期内的“不死药”。

面对今年美国国内的乱局—疫情、种族抗议、党争,单纯的暴力机器弹压已被证明失效。这种美国社会长期积累矛盾的在特殊时期的集中爆发也很难说是一人一派之过。然而作为一个标榜“法律与秩序”、拥抱秩序化身(警察工会)的领导人,特朗普总统在处理乱局时的行为,特别是近日将民主党人治下的纽约、西雅图、波特兰列为“无政府主义管辖区”加以“惩罚”的行为,表现出其沉湎于无底线政斗、缺乏国家领导人担当和事实上并不在意“法律与秩序”的一面。因此,其人虽然为了选举胜利,极力打扮成美国民众(特别是保守派群体)所希望和支持的“法律与秩序”总统形象,但终归是“白骨疑象,碔砆类玉”,似是而非而已。选出这样一位领导人且有可能继续选出这位的领导人的这一情况本身或许就是对美国政治文化中“法律与秩序”精神的最大嘲笑。

作者:陈红州 海国图智研究院研究助理   审校:葛健豪 海国图智研究院助理研究员