非洲热点观察之
新冠疫情下
国际社会对非债务救助及中国的角色
新冠疫情对非洲各国经济和民生造成极大冲击，疫情防控对非洲国家有限的财政资源构成严峻挑战。2018年，非洲国家外债规模达5830亿美元，比2008年时增加了一倍多。根据国际货币基金组织（IMF）评估，已有18个国家处于债务困境和高风险状态。在疫情导致非洲经济和财政困难的背景下，债务偿还压力无疑将进一步加剧一些非洲国家的困境。鉴于债务救助在快速释放流动性方面的重要作用，为支持非洲国家抗击疫情，对非洲债务救助很快成为国际社会的重要共识。以二十国集团“缓债倡议”（DSSI）为标志，国际社会对非洲的债务救助已经提上日程。作为非洲债务的重要攸关方，中国积极参与国际集体债务救助，并积极探索利用双边方式进行救助，在对非债务救助中正扮演重要角色。
1. 国际对非债务救助的主要方式
债务救助包括债务暂缓偿还、重新融资、债务重组、债务减免等，广义的债务救助还包括贸易、援助、投资等间接政策手段。二十国集团的“缓债倡议”、国际金融机构的援助和融资支持、双边的债务减免等正在成为国际社会对非洲债务救助的主要方式。
二十国集团“缓债倡议”。2020年4月15日，二十国集团通过的“缓债倡议”是国际集体债务救助的重要合作成果。其主要内容包括：第一，暂停低收入国家2020年5月1日至年底债务本金和利息的偿还，其延长包含3年偿还期和1年宽限期。第二，这一倡议适用于所有双边官方债权人，私人债权人基于同等条款原则自愿参与，多边金融机构在维持信用评级以及低成本融资的前提下，在必要时决定是否参与该倡议。第三，该倡议对债务国作出了相应要求，包括债务救助释放的流动性必须用于抗疫且受国际金融机构监督；（在尊重商业秘密的基础上）披露所有公共债务；暂停债务偿还期间不能寻求非优惠性质贷款，除非其符合IMF等的债务限制政策。“缓债倡议”是二十国集团、国际金融机构、巴黎俱乐部、国际债务非政府组织等集体努力的结果。“缓债倡议”的通过和实施，是西方国家与中国第一次在国际债务救助上开展务实合作，具有重要意义。
国际金融机构的债务救助。为应对疫情冲击，国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构制定了一系列应对举措。第一，制定国际货币基金组织一揽子支持计划。包括启动1万亿美元的借贷能力动员；全面开放现有借贷工具；暂时将国际货币基金组织紧急救助的限制提升一倍；设立短期流动性额度。第二，世界银行等多边金融机构正在推动实施超过2000亿美元的紧急响应计划。4月8日，非洲开发银行宣布组建100亿美元的COVID-19响应机制（CRF）。截至7月30日，CRF已经向30多个非洲国家提供了近22亿美元的援助或优惠贷款。4月17日，世界银行宣布已经向30个非洲国家提供了紧急支持，并将在未来15个月内提供1600亿美元的金融支持，其中有550亿美元将用于非洲。国际货币基金组织通过灾难赈济和救助基金（CCR），以赠予方式向29个最不发达国家提供了债务救助，其中23个是非洲国家。根据8月10日更新的数据，国际货币基金组织批准了对33个非洲国家的紧急贷款和特别提款权，通过快速借贷工具（RCF）和快速融资工具（RFI）提供的紧急贷款超过154亿美元。
双边债务救助。国际社会对非双边债务救助议题日益重视。4月，法国总统马克龙承诺向非洲提供12亿欧元发展援助资金，其中10亿多欧元是贷款，1.5亿欧元是无偿援助。加拿大发展部长卡琳娜·古尔德（Karina Gould）表示，对非债务救助是加拿大对非合作的一个重要议题和目标，加拿大政府专门在全球抗击疫情基金中设立3000万美元无偿援助资金。4月28日，在欧盟与萨赫勒五国集团领导人的视频会议上，欧盟理事会主席夏尔·米歇尔（Charles Michel）表示，欧洲国家将在未来3个月内讨论对非债务救助计划。截至7月14日，巴黎俱乐部债权人已经与包括非洲国家在内的20个国家签订了“缓债协议”。
根据《国际债务统计2020》，2018年债券和私人债务在非洲外债中的比重已达到41%。债券和私人债务的利息更高、还款期更短，因而对非洲国家债务可持续性构成更大压力，也被视为诱发非洲低收入国家债务危机的重要因素。因此，如何推动私人债权人参与债务救助至关重要。为此，巴黎俱乐部、国际融资公司（IIF）尝试与私人债权人开展合作。但目前来看，进展相对有限。债券持有人和私人金融机构并不愿接受集体性（Blanket Approach）债务救助倡议，而是坚持一国一议的原则。另外，更重要的现实是，债务救助将直接影响借款国的信用评级和未来在国际资本市场的融资能力，这也是导致一些国家放弃债务救助的重要原因。
2. 中国在对非债务救助中的作用
中国高度重视国际社会对非债务救助。中国积极参与国际社会的协调合作，在推动和落实二十国集团“缓债倡议”、支持国际金融机构救助议程上取得了积极进展。中国还通过贸易、投资、援助等方式，支持非洲国家抗疫和经济恢复。
（1）中国是对非债务救助的中坚力量
第一，中国是国际债务救助倡议的重要推动者。中国在国际集体债务救助上的原则主张主要包括：一是联合行动，坚持多边与双边债权人、官方和商业债权人共同参与，对低收入国家联合“缓债”。二是快速反应，呼吁有关方面对低收入国家应对疫情给予区别于传统债务重组的快速、临时性支持。三是遵守规则，坚持国际融资是市场契约行为。“缓债”应遵守法治和契约精神，符合国际惯例，有利于维护国际金融市场秩序。四是利益平衡，呼吁“缓债”工作要充分考虑各国实际，尊重债权人、债务国等利益相关方的意愿，避免道德绑架的风险。五是促进发展原则，有利于切实减轻债务国实际债务负担，维护其国际市场正常融资能力，帮助其走上可持续发展的良性轨道。这些原则主张基本体现在“缓债倡议”中。
第二，中国积极参与落实国际债务救助倡议。5月13日，中国外交部发言人再次明确中国将对符合条件的国家在2020年5月1日至年底暂停还本付息。6月17日，在中非团结抗疫特别峰会上，习近平主席宣布，中方将在中非合作论坛框架下免除有关非洲国家截至2020年底到期对华无息贷款债务，并提出了一些新倡议，包括呼吁二十国集团在落实当前“缓债倡议”基础上，进一步延长对包括非洲国家在内的相关国家缓债期限；鼓励中国有关金融机构根据市场原则同非洲国家就商业主权贷款安排进行友好协商；希望国际社会特别是发达国家和多边金融机构采取更有力行动。
第三，中国积极加强与国际社会的协调合作。尽管中国与国际金融机构、巴黎俱乐部在债务救助的理念、原则和方式上存在较大不同，但在对非等债务救助上，中国与国际金融机构、巴黎俱乐部保持了良好的沟通与合作。事实上，从2013年开始中国已经以非成员身份常态化参加巴黎俱乐部有关活动。近年来，中国在国际融资、债务可持续性管理上加快了与国际标准和规则接轨的步伐。当前中国参与国际集体债务救助反映了中国与传统金融和债务治理机制的合作正在迈向新的阶段。
（2）中国是应对非洲债务危机的稳定力量
近些年来，出于大国竞争的需要，美国、印度等国的政客和媒体不断炒作所谓“中国债务陷阱论”，将低收入国家债务问题的责任“甩锅”给中国；当前又大肆鼓吹“中国责任论”，企图对中国进行道德绑架。大量研究已经证明，中国不是非洲“债务问题”的来源。中国在非洲债务比重增长较快，但远低于多边债务和私人债务比重。而且中国贷款主要集中在少数几个非洲国家。在非洲债务困境和高风险国家中，中国只在少数国家占有一定比重。美国约翰斯·霍普金斯大学“中非研究倡议”（CARI）、英国国际债务研究机构“朱比利债务行动”（Jubilee Debt Campaign）等的研究报告已经明确指出，“中国与非洲债务问题的相关性很低”。
中国从未向包括非洲国家在内的任何借款国“逼债”，更没有利用债务攫取他国的战略资产。相反，在非洲国家面临偿还压力和违约风险的背景下，中国的贷款对非洲国家解决债务问题具有重要的稳定作用：一是缓解借款国的融资和债务压力。二是优化非洲国家外债结构，丰富其融资选择。三是中国融资主要支持交通、电力、能源、基础设施等经济领域。这都是能够推动非洲国家发展的重要经济领域，而发展的可持续性是债务可持续性的重要前提。四是相对于私人金融机构或商业银行的起诉行为，基于国家间信任和外交关系，中国不会对非洲国家进行“逼债”，这实际上有助于非洲债务国积极应对债务风险。
（3）中国是国际债务救助的可靠力量
基于历史经验，只依靠债务手段根本无法解决债务问题。同样，债务救助也只是一种政策选项，其政策效应相对有限。债务救助必须依赖贸易、投资、金融等各种资源的相互配合才能真正发挥效果。作为较早从疫情中恢复经济的国家，中国在推动国际社会对非经济合作上正在发挥主要作用。为克服疫情带来的冲击，中国承诺将加快落实中非合作论坛北京峰会承诺，并重点向健康卫生、复工复产、经济民生领域倾斜。同时，中国通过电商平台为卢旺达等国的咖啡之类的商品打开了销路，在非中资企业纷纷复工支持当地经济建设，中国民间社会组织也正加大对非洲的帮扶力度。据商务部统计，2020年1-6月，中非贸易额824亿美元，同比下降19.1%。从趋势看，中非贸易正走上回升轨道，6月单月中国对非出口、自非进口和双边贸易额环比分别增长3.2%、16.2%和8.6%。中国加快复工复产，也有助于非洲国家经济发展。
3. 中国对非债务救助面临的挑战
此次中国参与对非债务救助是中国与传统债务治理机制沟通合作的一个重要机会。国际社会将更好地理解中国的对外融资和贷款政策，中国则可以更好地理解和把握国际融资和债务治理的原则和规范，为未来对外融资和债务管理的健康发展提供有益经验。债务救助是目前非洲国家的主要关切，是国际非政府组织和舆论关心的焦点问题。可以预见，随着非洲疫情、经济形势以及国际形势的变化，中国在非洲债务救助上也将面临不少挑战。
第一，平衡多边救助与双边救助关系的挑战。债务救助是集体行动，其最大的挑战是集体行动的难题，即“搭便车”行为。中国当前主要通过国际协调参与对非洲等发展中国家的债务救助。然而，中非关系在中国对外关系中有其特殊性，非洲一些国家更愿意通过双边途径向中国提出诉求。双边救助难免会与多边救助的规则和方式有所不同甚至冲突，从而会对中国平衡处理多边和双边关系带来难度。为此，中国可根据国际债务救助的共识、原则和规范，充分考虑不同国家的具体情况，妥善协调多边和双边债务救助。
第二，美国部分政客和媒体污名化中国的挑战。债务问题是美国持续诋毁中国对非合作、“一带一路”建设，进而抵消中国对非贡献和影响力的重要抓手。疫情暴发之前，美国部分政客和媒体攻击中国的论调主要是“债务陷阱论”。当前开始转向“中国负责论”，将债务问题责任甩给中国。还有“中国搭便车论”，即非洲国家从国际金融机构获得贷款来偿还所欠中国债务。此外，美国国会一些议员提出将债务救助与公开中国债务挂钩，要求接受中国“一带一路”项目投资和贷款的国家不能接受美国官方援助。在疫情大背景下，这些恶意抹黑和攻击为非洲国家对华态度和中非关系发展增加了不确定性。为此，中国可利用当前国际债务救助契机，完善在非债务统计工作，用事实、数据和合作故事有力回击不实指责，为国际社会充分认识中国在非债务情况提供权威来源。
第三，平衡国际贡献与国内舆论关系的挑战。对非债务救助是中国履行国际责任、提供国际公共产品的重要体现。然而，中国也面临着较大的国内压力。中国也是新冠肺炎疫情的受害者，中国经济尤其是民营经济和中小企业也遭受了严重冲击，国内经济和民生也亟待纾困和救助。如何处理对外援助与对内救助的关系、在开展对外合作中重视国内舆论关切，是中国面临的重要课题。为此，中国既要完善对外援助的决策机制，也要注重引导对外合作的舆论方向，保障中国对外援助的决策理性。
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文 | 周玉渊 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员