中缅皎漂港项目合作:“债务陷阱”还是发展机遇?

来源: 海国图智研究院 时间:2020-08-25

SOUTHEAST ASIA INSIGHT 《东南亚观察》

 

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摘要:近些年,随着“一带一路”倡议“互联互通”项目的不断推进,“债务陷阱”、“债务炸弹”等词汇成为部分外媒和学者评价中国的高频词,“债务陷阱论”在一定程度上加剧了“一带一路”倡议推进过程中沿线国家的恐慌心理。

 

一、中缅皎漂深水港项目的推进历程

皎漂港位于缅甸若开邦皎漂县,是兰里岛和大陆构成的南北向狭长海港。皎漂港具有成为深海港的天然优势,其自然水深24米,可航行、停泊25万至30万吨级远洋客货轮船。中缅对皎漂深海港的合作开发意向最早始于2009年。2009年12月,在时任国家副主席习近平的见证下,中信集团与缅甸政府签署了《关于皎漂经济技术开发区、深水港、铁路项目合作备忘录》。2014年9月29日,缅甸政府面向国际社会公开招标开发皎漂特区。2014年11月24日,中信联合体正式向缅甸政府递交了皎漂特区深水港和工业园两个项目的标书文件。2015年12月30日,经缅甸内阁和议会审批,缅甸政府宣布中信联合体中标皎漂港和工业园项目。2017年4月10日,中国国家主席习近平在人民大会堂同缅甸总统吴廷觉举行会谈,提出要推动缅甸皎漂经济特区等重点合作项目早日实施。随后,在两国元首的共同见证下,中信集团董事长常振明与缅甸皎漂特区管理委员会主席吴梭温签署了关于皎漂特别经济区深水港和工业园项目开发实施的换书,该项目书针对皎漂深海港的具体合作方式、运作方式和实施主体有详细的介绍。合作的具体内容为:“中国中信集团将工业园与港口捆绑开发,工业园的运营带来就业与税收,同时为港口的物流与管理提供腹地,进而促进当地的经济社会发展。”就合作期限问题,项目书中规定深水港项目和工业园项目都采用特许经营模式,特许经营期为50年,期满后可再申请延长25年。深水港的运作方式采用设计-建造-融资-运营-移交(DBFOT)方式,由缅甸政府、当地企业和中信联合体三方联合成立合资公司,根据缅甸政府招标文件要求,深水港项目缅方占股不少于15%。2018年11月8日,据新华社报道,中缅双方代表在缅甸商务部签署了皎漂深水港项目框架协议,按照协议,中缅双方股权占比将由原来的85%-15%调整为70%-30%并分阶段实施该项目,据《环球时报》报道,一期工程将建设两个泊位。《缅甸时报》本月初援引缅商务部副部长吴昂度的话说,缅甸所占股比提高到30%,那么缅甸也要进行一定比例的注资。“根据最初‘85%—15%’的股比划分,缅甸是不需要进行投资的,这是来自中国的一种援助手段。”缅方股比上升至30%,缅方将需要额外承担整个项目中的11亿美元的资金。2020年1月18日上午,中国国家主席习近平在访缅期间与缅甸国务资政昂山素季共同见证了皎漂特别经济区(“皎漂特区”)深水港项目协议交换仪式。中信集团董事长常振明代表中信联合体与缅甸商务部副部长吴昂图交换了深水港项目的《股东协议》和《特许协议》文本,标志着“一带一路”框架下的中缅经济走廊从概念转入实质规划建设阶段。据人民日报仰光2020年8月10日电,缅甸投资与公司管理局日前颁发证书,正式批准皎漂特别经济区深水港项目合资公司注册成立,标志着中缅皎漂港项目取得重大进展。
 

二、甚嚣尘上的中国“债务陷阱论”

“债务陷阱”词源“债务危机”。债务危机是指一个国家无力偿还政府债务的情况,当一国政府的支出超过其税收收入时,该国可能会陷入债务危机。而债务陷阱则是指一个债权国故意将过度信贷扩大到另一个债务国,其意图在于令债务国无法履行其义务的时候从债务国获取经济或政治让步。近年来,随着“一带一路”倡议框架下沿线国家同中国的往来合作日益增加,国外学届和媒体开始将“债务陷阱”一词使用在中国。最早提出中国“债务陷阱论”的文章是2015年杰夫·M·史密斯在《外交事务》上发表的《中国在斯里兰卡投资:为什么与北京的关系要付出代价》一文。文中批判斯里兰卡的债务是中国有意制造的“债务陷阱”,这是西方学界和媒体将中国的“一带一路”倡议污蔑为“债务陷阱”的肇始。2017年1月,新德里政策研究中心教授布拉马·切拉尼(Brahma Chellaney)在其文章《中国的债权帝国主义》一文中再次指责中国制造了“债务陷阱”,声称从阿根廷到纳米比亚再到老挝,这些国家被迫作出痛苦的选择,让中国控制其资源从而丧失主权来避免违约。2017年10月,欧洲南亚研究基金会(EFSAS)发表的《“新一轮大博弈”:中国的债务陷阱外交》文章认为:斯里兰卡已经陷入中国“债务陷阱”,只能通过出租汉班托特港来偿还债务,而同处亚洲的巴基斯坦也面临类似的危机。除“债务陷阱”外,西方媒体还创造了“账本外交”一词,以攻击中国的“一带一路”倡议合作。2018年5月,哈佛大学肯尼迪学院科学与国际事务研究中心的山姆·帕克(Sam Parker)和加布里埃尔·切费茨(Gabriel Chefitz)在《账本外交:中国利用新发现的经济影响力进行战略调整及对美国外交政策的影响》一文中,提出“账本外交”的目的在于要实现中国的地缘政治目的,意在串联“珍珠链”以破解“马六甲困局”。

“债务陷阱论”的持续发酵确实影响到了“一带一路”沿线国家同中国的基础设施建设合作。例如,2017年马来西亚取消了中国投资的200亿美元铁路项目和天然气管道项目;2018年塞拉利昂取消了与中国3亿美元的机场建设订单。“债务陷阱论”同样影响了中国同缅甸之间的基础设施建设合作,一些缅甸国内的学者和政客或是由于误解或是出于其他目的,在皎漂港口的合作建设项目上提出了一些质疑。2018年6月13日,昂山素季的经济顾问Sean Turnell博士在接受新加坡采访时表达了对皎漂经济特区建设中缅甸需要负担的沉重债务的担忧,“皎漂深海港75亿美元的标价是疯狂的,这远远超出了缅甸所需”。Turnell提到了斯里兰卡汉班托塔港10亿美元的债务,“这一引人注目的例子应当引起缅甸的注意”。针对这些负面言论,缅甸官方媒体也给予了回应,2018年6月28日,皎漂经济特区管理委员会联合主席吴梭温在接受Myanmar Times采访时反驳“债务陷阱”和“债务炸弹(Debt Boom)”等言论,提出“债务陷阱论”只是“三人成虎”的结果,而这只“债务陷阱老虎”一旦被发明出来,就很难从人们的脑海中祛除。“应当看到皎漂港建设对缅甸的价值,这将是两国相互尊重、互利和持续友好的新关系的预兆。”
 

三、对皎漂港“债务陷阱论”的反驳

从本质上讲,“债务陷阱论”与近年来国际上出现的包括“中国版马歇尔计划”等言论一样,都是针对中国的无视基本事实的阴谋论。这些思维和论点以冲突和对抗的冷战思维恶意揣测和抹黑中国,意在挑拨中国与相关国家之间的关系。至少有两个方面可以论证中国与缅甸在皎漂港项目的合作是平等的而非所谓的“债务陷阱”。

(一)项目建设的合作理念:平等协商

人类历史上出现的国际机制许多是大国掠夺、剥削小国财富的工具,这种思维惯性影响下的国际体系被认为是霸权国与崛起国之间的博弈。“一带一路”倡议正是中国力图避免传统大国之间出现的修昔底德陷阱、大小国之间在对话中不平等的中国方案。中国与缅甸进行包括皎漂经济特区、皎漂深海港、中缅国际铁路通道建设合作的过程中始终坚持国家地位平等,建立“平等协商、开放包容、互惠互利”的国际合作新机制。中国是“一带一路”倡议互联互通机制的发起者,但从未谋求领导权,而是通过友好协商的方式继承或发展既有机制,寻求合作共赢的切入点和潜力点。皎漂深海港自项目提出至今进行了多次确认和修改,中国在这一过程中始终与缅方保持了平等协商的态度。

(二)项目建设的合作预期:互利共赢

中国虽然是缅甸的最大债务来源国,但中国对缅贷款以长期优惠贷款为主,不会造成缅甸的还款压力。20世纪90年代以来,中国为缅甸提供了大量低息甚至无息贷款,并主要用于发展缅甸贸易、运输、基础设施等,涵盖了运输业、通讯业、轻工业、水电站、电力行业、医疗业、自然资源和环境保护、农村地区发展和消除贫困事业等诸多方面。此外,中国还对与缅甸的经济合作辅以各种援助,因此中国与缅甸的经济合作不仅不会导致缅甸出现“债务危机”,反而是促进缅甸经济发展的重要一环。以上,中国为缅甸提供的上述行业的贷款均是利于两国经济发展而且整体上更利于缅甸经济发展的举措。并且在上述条款中还包括大量中国政府出于人道主义的赠款,这些赠款主要是在缅甸受灾时用于帮助缅甸人民共度难关。

吸引外资和向外借债是资金缺乏的发展中国家发展经济的不可避免的阶段,没有发展资金,发展中国家就只能受困于“低水平均衡陷阱”,很难摆脱贫穷落后的现状。皎漂港项目地处缅甸若开邦,由于宗教、族群冲突问题,长期以来若开邦处于“越穷越乱,越乱越穷”的怪圈,而民盟政府缺乏足够财力发展若开邦。2017年11月中国外长王毅提出分三阶段解决若开邦问题,具体包括停火、难民安置以及以发展消除冲突根源。皎漂港的建设可以为若开邦带去发展机遇,尽管短期看可能会为缅甸带来基础设施建设的经济压力,但从发展的长远角度来说必定是有益于缅甸的。

(魏天一,海国图智研究院研究助理,现为研究院出版物《东南亚观察》编辑。研究兴趣:地缘政治。)