特朗普打“世卫”牌的深度原因剖析:项庄舞剑,意在沛公

来源:海国图智研究院时间:2020-08-24

 

 

摘要:2020年7月7日,美国总统特朗普宣布美国正式退出世界卫生组织。这是美国总统特朗普自宣布美国退出巴黎气候协定后,又一重大的以单边主义为原则的退出国际组织的行动。这显示了美国特朗普政府一贯在国际事务上的单边主义色彩。另外,退出世界卫生组织从一些角度来说可以看作是特朗普参与2020年总统竞选连任的选举策略。本文分析了美国从国际组织话语权遭受挑战,到特朗普政府为了竞选连任利用退出世卫进行政治操作的策略。

 

美国在国际组织的话语权地位

首先要讨论的是美国在国际组织的话语权地位。美国作为世界上唯一的超级大国,强大的综合国力支撑着美国长年以来想要主导世界的影响力欲望。从具体表现来说,美国在国际性组织,比如世贸组织,联合国,国际货币基金组织均拥有举足轻重的影响力或者垄断性的话语权。从资金捐赠的额度来说,美国常年在向国际组织捐赠财政资金额度和资源规模中排名世界第一。这导致了国际组织从资金使用的方面对美国的依赖。从联盟外交的角度来说,美国在外交上的重要盟友,如英国,均是拥有重要影响力的区域性大国。美国在国际组织中的立场常常获得其他盟友国家的支持。这显示了美国在许多国际组织拥有显著的号召力和影响力。从具体案例来说,美国在世贸组织拥有垄断性的话语权。在俄罗斯加入世贸组织的谈判中,与美国的贸易谈判是最举足轻重的。因为美国在知识产权保护,农产品市场,金融市场,反对政府补贴的方面对俄罗斯的持续强硬态度,俄罗斯在加入世贸组织的进程中曾经困难重重,持续了近20年,长达十几轮旷日持久的谈判。而美国一直采取阻挠和抵制的立场,利用它在世贸组织的绝对话语权对俄罗斯入世设置障碍。而事件的转折点在于美国需要俄罗斯在制裁伊朗问题上的联合国安理会投票权问题。出于美国利益的需要,美国才逐渐在俄罗斯入世问题上妥协,最终俄罗斯才顺利进入世贸组织。

 

美国在世卫未能拥有垄断性话语权

世界卫生组织是联合国下属的政府间公共卫生国际组织。世界卫生组织自进入21世纪以来进行了多次机构职能的内部改革,其改革的主要方向在集中使用优先资源改善和建立发展中国家的公卫体系,强调学术性研究的重要性,以及弥补南北国家在公共卫生的差距等方面。在这样的改革趋势中,美国的话语权从垄断性地位逐渐下降,而发展中国家在世界卫生组织的话语权逐渐上升。这引起了美国对于自身话语权下降的不满。当新冠病毒危机在全球蔓延时,特朗普政府想要结合盟友国家利用世卫机制向中国施压与推卸责任。而这样的措施受挫后,特朗普政府对世卫组织的不满逐渐增加。

退出世卫背后的在更多层面上的策略用意

第一,特朗普退出世卫的策略目的之一是试图催出更多右翼选民支持特朗普的选票。新冠疫情在美国蔓延后,特朗普的民调与拜登的差距逐渐拉大,即使是美国右翼民意调查公司Schott Rasmussen和保守派媒体华尔街邮报的数据也显示,美国疫情爆发以来,特朗普在共和党选民的民调中快速下滑5到8个百分点。从现有民调来说,2020年的美国总统大选逐渐变成了支持特朗普和反特朗普的竞争局面。综合从民调信息显示,即使是右翼选民,对特朗普的防疫表现仍然表现出了较高程度的不满,并且右翼选民对世卫也表现出了较高程度的不满。针对右翼选民的支持度下降的问题,特朗普除了在弗洛伊德事件中高举白人种族主义大旗吸引右翼白人选票之外,转移自身防疫失败的问题也成了挽回右翼选民选票的重要解决事项。在这种情况下,以指责世卫和中国在新冠疫情的责任为理由的退出世卫成为了特朗普视野中的一个策略。通过这样的策略,特朗普不仅希望扭转右翼选民对他防疫失败的固有印象,而且希望在右翼团体中制造他以强硬行动表达对世卫和中国的不满的形象。

其次,特朗普利用退出世卫,增加了美国新冠疫苗在全球市场的谈判条件。美国一直是对世卫和联合国资金捐献额度最大的国家。新冠疫情造成全球危机后,世卫总干事谭德塞和联合国秘书长古特雷斯均表态疫苗应该成为全人类的公共产品。这一倡议得到了包括中国在内的多国积极响应。在这样的国际形势下,美国退出世卫无疑是逃避国际责任的行为。而更为微妙的是美国疫苗与全球市场在美国退出世卫后的新关系。莫德纳和辉瑞等美国医药巨头研发的新冠疫苗进度居世界前列,而莫德纳和辉瑞的疫苗种类都是RNA疫苗。不同于腺病毒等其他疫苗种类,RNA疫苗优点是能够通过复制技术,进行以上亿支规模为计量的更快速更大规模的生产。美国疫苗在满足本国需求之后,以怎样的价格和形式进入各国市场,都成为了不确定性因素。

实际上,特朗普退出世卫的举措虽然以逃避国际责任的方式不利于全球疫苗计划,但在实质上,特朗普此番设置较高的国际合作壁垒,是给美国疫苗企业跳脱世卫框架,以更有利和更自由的谈判优势与各国政府、UNICEF、全球疫苗免疫联盟等进行重新谈判的机会。从价格方面,摩德纳和辉瑞疫苗的初始定价已经达到单剂40-60美元。而在这种情况下,美国拒绝疫苗作为公共产品。这意味着对于许多发展中国家来说都是巨大的开支。而以价格和供应量为筹码的美国政府和美国疫苗企业,在与各国政府谈判中很可能会得到相对应的酬报。这可能包括当地医药市场,甚至其他政治经济方面利益的交换。从美国医药巨头与各国政府谈判历史来看,政治经济利益一直都是重要交换的筹码。举例来说,美国辉瑞在2015年与爱尔兰医药公司Allergan的并购案就是由辉瑞,Allergan,爱尔兰政府三方主导谈判。这为爱尔兰政府赢得了高达6亿欧元的政府税,同时辉瑞公司在爱尔兰进行转移公司业务,能够为辉瑞公司节省大量向美国政府的纳税。而这就是在民主党奥巴马执政期间备受争议的一个案例。因此,赋予美国医药巨头更多的谈判空间也是特朗普拉拢美国医药利益集团的一个策略。

另外,美国在退出世卫后,如果特朗普顺利连任成功,特朗普可能会打造由美国挑选合作伙伴的新公共卫生国际组织。通过疫苗供应合作,美国能够加强与日本,英国等盟国的关系,游说他们进入美国打造的新公共卫生组织。而对此表现出最积极愿望的就是长期被世卫拒之门外的中国台湾当局。2020年8月,美国卫生部长阿扎尔访问台湾,成为40年以来美国访问台湾层级最高的现任官员。这其中的主要议题就是加强美台医疗合作。通过这样的举措,特朗普不仅意在借抗疫之机加强盟友关系,也通过这种刺激中国政府的举措进一步拉抬其国内选情。

第三,特朗普利用退出世卫的政治操作试图弥合共和党日益严重的分歧和矛盾。新冠疫情在美国蔓延以来,特朗普的民调持续下滑,与拜登民调的差距越来越大。而共和党内部也开始了意见不合与分裂。从共和党内部的意见来看,共和党在1月新冠疫情爆发初期督促特朗普对中国展开更强硬的态度,并且逐渐加大了对世卫的不满。而在2020年1月疫情爆发初期,特朗普和彭斯对中国抗疫是持正面态度。针对特朗普在防疫问题上的政策不力和失言现象,共和党人显示出了对特朗普的更多不满。在6月,数百名小布什政府的共和党籍前官员与民主党进行了广泛接触,并且联名宣布他们由于对特朗普防疫不力的不满转而支持民主党的拜登。这显示了共和党高层在支持特朗普态度的上的分歧。另外,在6月美国众议院的共和党人也集中表达了对世卫和中国的不满,呼吁特朗普对世卫和中国就新冠疫情的责任问题展现更强硬的态度。面对党内高层既成的分歧和院内对他的不满,退出世卫是特朗普展现对中国和对世卫更加强硬作风的一个激进举措。特朗普意图通过退出世卫的激进举动重新弥合共和党从高层到基层的分歧,释放出兼听党内声音的信号,挽救在党内持续下降的支持度。

第四,特朗普退出世卫的策略不仅想在共和党内弥合分歧,同时也是对民主党的一次反击。公共卫生和医保集团是美国民主党在国会和总统大选政治献金的重要来源。而民主党在此次新冠疫情爆发后抓住了这次良机,扩大了重启被特朗普削弱的全民医保计划的宣传声浪。从利益链条的角度来说,民主党重启全民医保计划虽然加重了美国政府财政的负担,但是为美国公卫医疗利益集团将创造高达万亿美元的利益。这对于美国医药集团,保险集团以及养老机构等众多利益集团成员来说都是巨大的创收。同样微妙的是,民主党对于世卫议题的立场是保持世卫席位,并争取扩大在世卫的话语权。就在特朗普宣布退出世卫的举措后,民主党拜登宣布如果自己胜选将重返世卫。这背后实际上也是美国公卫医保利益集团的诉求。美国医保利益集团的医疗资源在世卫的体系引导下,进入了世界各国市场并且拥有着长期稳定的供应关系,这些企业不愿失去这样的长期业务。举例来说,美国辉瑞制药在世界卫生组织体系中的“全球耐多药结核病项目”中通过对非洲市场等新兴国家市场的产品投放,扩大了其产品Sutezolid在当地市场的占有率。

因此,特朗普退出世卫的举措无疑影响了美国医保利益集团的利益。从策略角度来说,特朗普利用疫苗合作的利益分化了美国医保利益集团长期一致性地对民主党的支持,争取到了一部分医药巨头与特朗普的利益捆绑。这是由于美国医药集团、保险集团和养老机构集团是民主党的重要政治献金来源。而美国跳出世卫框架与各国展开疫苗谈判,能够为更多的美国医药利益集团拓展利益。这不仅是特朗普强迫医保利益集团进行站队,也是特朗普为分化医保利益集团抛出了更多的利益诱饵。一些与新冠疫苗相关的美国医药巨头,如强生、莫德纳、辉瑞等公司可能会与共和党在利益相关方面增加联系。而观望的其他美国医保利益集团也可能静观其变——观察特朗普退出世卫后是否创造出空间,从而给美国医保利益集团带来更多的利益。如此一来,对于民主党来说,退出世卫是对手分化自己利益集团的策略。另外,特朗普攻击民主党想要趁疫情重启加重财政负担的全民医保计划。世界卫生组织一直在推动全球进行全民医保计划。当世卫组织在评估奥巴马版的全民医保计划仍显保守时,特朗普政府上台后反而直接推动削弱甚至废除全民医保计划。这是特朗普锐化与民主党在世卫议题以及全民医保议题的矛盾。特朗普通过共和党的宣传渠道可以大肆攻击拜登是医保利益集团的代理人。而特朗普反对全民医保计划涉及到的政府财政负担辩论又会争取到主张“小政府”的共和党人更多的选票。

结论:美国退出世卫不仅是美国在世卫组织无法得到垄断性话语权不满的体现,更重要的是,这个举措是特朗普为了竞选总统连任对自身党内和对民主党的多靶向策略。第一,通过退出世卫,特朗普意图挽回右翼选民的选票。第二,通过退出世卫,特朗普意图就疫苗合作增加与各国谈判的条件,以及利用展望新公共卫生国际组织来加强盟友关系和打“反中牌”。第三,通过退出世卫,特朗普意图弥合共和党内从高层到基层对他的不满,展现出兼听党内声音的形象。第四,通过退出世卫,特朗普意图分化民主党的重要利益集团-公卫医保利益集团,并且锐化与民主党在全民医保计划和政府财政负担上的矛盾。

 

作者:王储 海国图智研究院研究助理

审校:葛健豪 海国图智研究院助理研究员