近年日本对缅甸官方发展援助的偏好探析

来源:海国图智研究院时间:2020-08-18


SOUTHEAST ASIA INSIGHT《东南亚观察》

PREVIEW

 

SEE FIRST

长久以来,日本对缅甸的官方发展援助都具有一定的偏好性。然而随着西方因政治问题制裁缅甸,日本亦因为追随西方脚步从而减少了对缅甸的偏好援助。在近年西方解除对缅制裁后,日本马上恢复了对缅甸官方发展援助的偏好方针。近年来日本对缅甸官方发展援助的增加一方面有出于历史原因,但更多则是基于现实的政治需要。在政治上,日本希望通过援助使得缅甸政府亲日的同时,同时防范中国影响力在缅甸乃至东南亚地区的崛起,警惕防止日本甚至日美阵营在东南亚地区影响力的下降。

 

 

一、 日本官方发展援助的定义及偏好

(一) 日本官方发展援助定义

根据日本外务省2019年开发协助白皮书之定义,官方发展援助即ODA(Official Development Assistance),是指由公共机关提供赠与以及条件宽松的贷款等给发展中国家和地区,以促进发展中国家(地区)经济发展和福利提高。官方发展援助可分为直接向发展中国家和地区提供双边援助以及由国际机构提供的多边援助两种。而在提供双边援助时,主要手段分为赠与和政府贷款两种。2018年日本官方发展援助费用约141亿6352万美元,在经合组织(OECD)的开发援助委员会中支出仅次于美国、德国与英国,可见日本在官方发展援助方面较为重视。2018年经济外交作为日本外交的六大重点领域之一得到大力推进,而官方发展援助亦作为日本经济外交的重要手段得以稳步推行。

 

(二)近年日本官方发展援助的偏好

在日本对外双边官方发展援助的支出中,占绝大比重的为亚洲地区,其中又以东南亚地区为重点对象区域。虽然官方发展援助是以促进发展中国家(地区)经济发展和提高福利为直接目的,但是由于其具有一定的溢出效应,对双方国家之间的政治、经济关系都具有一定的影响力。因此,许多有经济实力的国家则尝试通过官方发展援助具有的溢出效应来促进与被援助国的政经等关系,以更好地服务自身的国家利益。

笔者通过对比近年日本对东南亚地区进行的官方发展援助发现,缅甸在日本对东南亚地区的官方发展援助中获一定的偏好。从两国经济关系角度来看,日本与东南亚的越南、菲律宾、马来西亚与泰国的经济来往较多,加之这些国家都为发展中国家,一般而言日本对这些国家的官方发展援助相较于其他国家而言应该更多。通过对经济来往密切的发展中国家进行援助,一定程度上有助于推动双方经济来往的进一步发展。事实上数据亦显示日本在此地区的官方发展援助对这些国家确实有所关照。但在其中,与日本经济贸易占比不大的缅甸却在日本对东南亚的官方发展援助中排到第二,成为日本在东南亚的第二大援助国。缅甸与柬埔寨在与日本的双边经济贸易来往中份额较接近,在日本与东南亚地区经贸份额中占比不大,然而日本对缅甸的官方发展援助为日本对柬埔寨援助的三倍多。可见从经济关系角度来看,日本对与其经济贸易来往不多的缅甸具有一定的偏好性。

除了从经济关系角度看,在日本对东南亚地区国家官方发展援助的无偿资金援助领域来分析,日本对缅甸的偏好性亦是不言而喻。如下图可以看到,2012到2016年间日本对缅甸的无偿资金援助约占其对东南亚地区无偿资金援助的一半。可见,日本在东南亚地区进行的官方发展援助对缅甸确实具有一定的偏好性,缅甸对日本而言或有一定的特殊意义。

 

二、 近年日本对缅官方发展援助偏好的原因

(一) 缅甸民众亲日情怀

在日本外务省《官方发展援助国别数据集》中,日本对于缅甸对日的态度有如下描述:“该国(缅甸)和我国(日本)有历史友好关系,该国国民具有亲日倾向。”在开放协助白皮书对东南亚国家的描述中,缅甸是唯一一个国民被描述有亲日倾向的国家。从历史角度来看,在第二次世界大战期间,缅甸在日本的协助下脱离英国殖民统治而独立建国,日本协助缅甸建立的缅甸独立义勇军由日军组织训练。在二战结束之后,缅甸获得了真正意义上的独立,缅甸独立义勇军的核心领导层“三十志士”(Thirty Comrades)也顺势掌握了缅甸军政大权,因此即使日本二战战败,日缅关系在官方层面仍保持良好。这在普遍受日本殖民过的东南亚地区是少有的表现。相较于其他在历史上与日本不和的东南亚国家,日本更愿意先从简单的,与自己有良好关系的缅甸入手,这是历史上日本对缅甸官方发展援助有所偏好的重要原因之一。实际上,从缅甸独立到1988年,日本对外发展援助约一半提供给了缅甸,后来因为缅甸国内政治问题,日本跟随西方态度才减少了对缅甸的官方发展援助。可见,在大部分缅甸民众心中,都认为日本曾帮助缅甸建国,加之历史上长期的偏好援助,对日本印象相当不错。即使后来日本因跟随西方态度没有对缅甸进行过度偏好援助,但总体而言,日本先前的长期深耕让缅甸民众产生了一定的亲日情怀。在西方逐渐解除对缅甸制裁后,日本一定程度上想继续维持这种日本在缅甸民众心中的优势基础,这一定程度上成为促进了近年日本对缅官方发展援助偏好的原因之一。

 

(二) 政治目的远大于经济目的

最直接体现日本对缅甸进行官方发展援助是出于政治目的的是2013年日本对缅官方发展援助的激增。2013年日本对缅官方发展援助总额达约53亿美元,相较于2012年的0.9亿美元增加约59倍。2013年安倍晋三访问缅甸,这是时隔36年以来日本首相首次访问缅甸,在访问期间安倍表示将对缅甸新政府推行的民主化建设进程全力支持。同年日本政府首次任命政府代表与缅甸政府、少数民族地方武装进行接触,这使得日本得以介入了缅甸民族和解进程,有望在缅甸事务中产生一定的影响力。随着西方自2012年以来对缅甸制裁的逐渐解除,一方面,长期追随西方政策方针的日本鼓励敦促民主化进程,推动缅甸国内政治改革;另一方面,日本亦迫不及待地着力恢复与缅从前的特殊关系,通过官方发展援助政策等经济手段更好地使得缅甸重新“亲日”,以更好利于日本本国利益。2013年以来日本对缅甸官方发展援助的偏好持续表明日本持续拉拢缅甸的态度,日本对缅甸的官方发展援助相较于其他与日本有更为密切经济关系的国家如菲律宾等更为之多,仅次于日本对越南的官方发展援助。由此可见,日本对缅甸的官方发展援助更多是出于政治影响目的,希望通过此援助对缅甸政府产生拉拢作用。相较之下,由于日缅经济贸易份额不大,在日本与东南亚的经济贸易中占比小,可见日本对缅官方发展援助意不在此,近年日本对缅甸官方发展援助偏好的表现其政治目的远大于经济目的。

 

(三) 出于对中国影响力的考量

(1) 东南亚地区日美阵营影响力下降

官方发展援助具有的影响政治、经济的溢出效应是援助国实现自身战略利益的有效手段,通过上述分析亦可得出,日本对缅甸的官方发展援助其想要达到的政治目的远大于其经济目的。对于2013年以来日本对缅官方发展援助的政治原因,许多学者认为其目的是配合美国的亚洲战略部署,以制衡中国在缅甸乃至东南亚地区的影响力。实际上在二战后,日本一直奉行以日美同盟为基轴的外交路线,日本外交政策基本上是跟随美国而制定。但近年来日本对缅甸官方发展援助所显现的偏好性,除出于与美国外交政策保持基本一致的方针外,如今更多是直接考虑日本自身的利益好处。或者说如今日本对缅官方发展援助的偏好主要原因是出于对自身国家利益影响的考量,而并非主要为了配合美国或是与美国保持一致。这主要是因为特朗普上任以来,美国对东南亚地区实际重视程度不及奥巴马政府。2017年,特朗普政府的印太战略取代了原先奥巴马政府的亚太再平衡战略,虽在印太战略中东南亚仍具有重要的战略地位定位,但由于特朗普政府上台以来把更多精力对准了经济贸易领域与各国的谈判上,从而一定程度忽视了对东南亚的战略合作拉拢。因此在特朗普执政时期,美国在东南亚地区的影响力有一定程度上的下降,中国则相对而言有上升趋势。对于日本而言,其不能坐视中国在东南亚势力优势上升,这对日本而言亦是极为不利的。面对刚刚有所稳定的缅甸政局,日本除利用日缅历史上的友好与援助关系,更是在近年继续对缅甸进行官方发展援助,以保持在缅甸地区日本的影响力,防止中国力量“趁虚而入”,从而一定程度上为日本甚至日美阵营在缅甸乃至东南亚地区保持其原有的影响同时,争取更多的势力优势,以更好地遏制中国。

 

(2) 一带一路的势头正旺

一带一路倡议是中国基于当前国际背景,为更进一步构建全方位开放新格局,深度融入世界经济体系而发起的倡议。其目的在于积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系,共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。然而在日本等一些国家看来,一带一路倡议不可避免地带有地缘政治的色彩,引起它们一定的警惕。中国通过一带一路倡议,一定程度上已获得一定的影响力。历史上日本通过官方发展援助来对其产生影响力的缅甸,如今同样受中国一带一路倡议红利惠及影响。面对中国通过一带一路倡议在缅影响力的提高,日本当然不甘将其深耕多年的缅甸拱手相让。考虑到这方面因素,日本则在西方决定解除对缅甸制裁之后继续加大给予缅甸官方发展援助的份额,且为了保持日本在缅甸先前深耕留下的优势,对缅甸官方发展援助呈现出一定的偏好性。

一带一路倡议除加剧了中日在缅的地缘政治竞争,更加剧了中日在缅基础设施建设方面的竞争。基础设施建设是一带一路倡议的优势领域,中缅铁路、胶漂经济特区项目等都是中国一带一路推进下中缅合作的重要基础设施项目。不仅是官方层面,中国资本企业亦加强对缅甸基础设施业务的攻势。2018年,中国企业获得在缅甸将液化天然气火力发电站业务化的权利。日本亦不甘落后,在今年的7月底,日本丸红、住友商事、三井物产这3家企业联手拿下建设费约98亿人民币的缅甸发电站项目,与中国在缅的发电站业务正式形成竞争态势。在一带一路倡议推行背景之下,中日官方和民间资本在缅的竞争加剧。一方面,日本通过对缅甸继续官方发展援助以维持其在缅甸的政治影响力,但若是从中日基础设施建设的竞争角度看,日本则是通过官方发展援助在帮助日本官方在中日在缅基础设施建设竞争中保持优势的同时,亦在为日本企业进入缅甸进行铺路。如本次日本在缅的发电站项目之所以成为日本企业对缅投资的最大级别的投资,除企业联手资金的优势外,其中日本官方通过对缅甸进行官方发展援助等手段与缅甸方面进行协调亦发挥了一定作用,这都为日本企业进入缅甸提供了一定的便利。

一带一路倡议下,随着中国在缅甸与日本的地缘政治优势与基础设施的竞争加剧,日本出于保留其历史上在缅深耕已久的政治、经济优势,提防中国在缅影响力的扩大的目的,一定程度上都推进了近年来日本对缅官方发展援助偏好的政策倾向。

 

三、 结语

自西方国家解除对缅甸的制裁以来,日本对缅甸的官方发展援助在东南亚地区呈现出了一定的偏好性。除了因为在历史上,日缅关系在东南亚地区是少有的友好关系,缅甸民众具有一定的亲日情怀,日本希望这种民众优势得以维持;实际上日本更是出于政治目的进行官方发展援助的偏好政策。一方面是日本希望借官方发展援助所具有的政治效应推动缅甸民主化进程的同时,亦使得缅甸对外政策更为“亲日”;另一方面,面对日美方面影响力在东南亚的相对下降,中国影响力的相对上升,加之中国一带一路倡议的势头正旺,缅甸作为在东南亚相对不太稳定的地区与日本深耕已久的区域,日本稳住其在缅甸的影响力显得尤为重要,这些都一定程度上成为近年日本对缅甸官方发展援助有所偏好的重要原因。

 

本文作者:汤颖怡,海国图智研究院研究助理,现为出版物《东南亚观察》编辑。研究兴趣:亚太区域政治与经济、东亚—东南亚区域际关系