4月10日，敏昂莱正式就任缅甸总统，提出优化对外关系、推动缅甸与东盟关系正常化的外交目标。针对缅甸新政府释放的信号，东盟国家普遍持务实态度，柬埔寨、老挝、泰国等国向敏昂莱致贺信，并派代表团出席其就职典礼。在第48届东盟峰会期间，东盟秘书长高金洪表示，东盟各国外长已达成共识，将通过网络形式与缅甸外长进行接触。缅甸与东盟关系似乎将迎来转机。

2022年10月27日，东盟各国外长就缅甸问题召开特别会议。

一、从融合到僵局

缅甸与东盟的合作渊源深厚，双边关系发展曾一度成为东盟共同体建设的重要成果。1997年7月，缅甸正式加入东盟。此后，东盟助力引导缅甸融入国际社会，在推动美国、欧盟及其他西方国家调整对缅政策方面发挥了作用。2008年“纳尔吉斯”飓风引发缅甸国内严重人道主义灾难。东盟居中协调，统筹整合国际救援物资与人道救援力量，搭建救灾通道，积极助力纾解缅甸的人道主义危机。缅甸民主转型也一度被东盟视为东盟共同体建设的重要成果。

2021年2月缅甸政局突变，成为东盟与缅甸关系的转折点。同年4月，东盟召开缅甸问题特别峰会，各方达成推动缓和缅甸政治危机的“五点共识”，其内容包括制止暴力、在各方之间进行建设性对话、由东盟派特使促进对话、开展人道主义援助及派特使访缅，该共识成为日后东盟对缅政策基础。然而，由于东盟对缅甸履约情况不满，逐步对其实施外交约束，最终做出仅允许缅甸“非政治代表”参加东盟内部高级别会议的决定，但未取消其成员资格。缅甸军方则质疑东盟调解的有效性，继而提出以自主制定的“五点路线图”作为化解国内政治危机的核心框架，同时批评部分东盟国家对缅实施限制性、歧视性外交管控违背东盟宪章规定的“不干涉内政”原则，导致东盟与缅甸关系陷入僵局并持续至今。

缅甸问题不仅事关东盟的团结、信誉和“中心地位”，还攸关地区的安全与稳定。东盟以“东盟方式”处理缅甸问题，历任轮值主席国发挥积极作用，均尝试以不同方式缓和缅甸危机，包括推动缅各派对话和解、强化对缅人道主义援助、加强与大国对话等。“东盟方式”使东盟在各国保持对缅政策独立性的同时始终以一个声音说话，避免了内部分裂，保证了东盟与缅甸对话沟通渠道的畅通及延续。

为优化相关决策机制，强化对缅甸政策的连续性，东盟也在机制建设方面进行了探索。东盟于2023年第43届东盟峰会期间正式确定设立“三驾马车”机制，由现任、前任、候任轮值主席国联合协调推动化解缅甸危机。实践上，东盟坚持并重申缅甸对于东盟共同体建设的重要性。以此为基准，东盟相关国家持续为推动解决缅甸问题创造条件。例如，印尼担任东盟轮值主席国期间，就缅甸问题与缅国内相关各方累计进行265次接触；马来西亚担任轮值主席国期间，面对缅甸地震灾害带来的人道主义危机，积极推动以地震灾害救援为契机，密切东盟与缅甸当局建设性接触。这些努力，均在不同程度上为缓解缅甸内部武装冲突和人道主义危机，渐进推动东盟与缅甸关系缓和发挥了正面作用。

作为东盟2026年轮值主席，菲律宾总统马科斯多次强调，缅甸持续被排除在东盟高级别会议之外，是一件“悲剧”，应加强与缅甸接触。事实上，按照既定的顺序，东盟2026年的轮值主席国原本并非菲律宾，而是缅甸。与此同时，泰国作为缅甸的重要邻国，提出推动对缅“渐进式接触”政策，一方面强调将寻求在东盟内部就加强对缅接触凝聚共识，重申“希望东盟集体行动，但不能原地不动”，另一方面表示计划邀请缅外长在东盟外长会期间与各成员国举行非正式会晤。敏昂莱就职后不久，泰国外长西哈萨即正式访问缅甸，成为缅甸新政府成立后首位访缅的东盟国家外长。泰缅双方就加强边境安全、边境贸易、投资、能源安全及发展合作达成共识。

然而，缅甸“重返东盟”仍面临一系列内外因素掣肘及现实挑战。一是随着东帝汶的加入，东盟内部对缅甸问题立场分化进一步加剧。印尼、新加坡、马来西亚等国态度仍然强硬，认为在缅甸落实“五点共识”未出现明显进展的情况下，不应允许缅甸返回东盟框架下高级合作议程。泰国、老挝、越南、柬埔寨等国则主张放宽对缅甸参与东盟地区合作议程的限制。泰国提出允许缅甸外长参加今年7月东盟外长会的主张，遭到新加坡明确反对。与此同时，由于近年来东帝汶政府与缅甸反对派主导的“民族团结政府”及其他反军方势力交往密切，东帝汶与缅甸关系持续恶化，甚至一度导致缅甸宣布驱逐东帝汶的外交人员。

二是东盟原则规范内在张力及机制效能不足问题凸显。“协商一致”原则下的东盟一方面对缅甸立场短期内难以做出实质让步，另一方面又缺乏撬动缅甸改变政策轨道的有力杠杆。缅甸对于“五点共识”的戒惧心理短期内难以消除，新政府上台后提出的强化国内安全、提升国际合法性的实际诉求与“五点共识”之间的差距短期内也难以弥合。具体实践上，近年来，地区及国际层面围绕缅甸问题的各类机制拥堵、成效匮乏问题日益凸显，不少事实上已沦为“清谈馆”，导致东盟在应对缅甸问题上面临能力不足困境。围绕设立东盟常设缅甸问题特使，本届东盟峰会声明强调此举需符合东盟“五点共识”，明确“职责划分、后勤支持及资金保障至关重要”，但东盟各国在常设特使的授权范围、工作方式与执行保障方式等问题上分歧较大。

当前全球范围内大国博弈加剧，地缘政治竞争升温，柬泰边境争端牵扯东盟精力，东南亚地区内部各类传统与非传统安全风险交织，东盟如何在应对缅甸问题上维持原则与灵活性的平衡，争取在对缅问题上尽早打破僵局，仍将继续考验东盟的集体智慧与韧性。

作者：鲍志鹏，中国社科院民族学与人类学研究所助理研究员