摘要
2025年11月，特朗普政府发布新版《国家安全战略》。与以往历届政府不同，这份文件更加突出美国利益本位，东盟在其中扮演着微妙而尴尬的角色。东盟被高度需要，却未获独立章节；被赋予战略支点的功能，却难有自主伙伴的地位。此番“缺席与在场”的悖论，折射出东盟在大国博弈中被结构性“工具化”的深层困境。
2025年11月，特朗普政府发布新版《国家安全战略》，这份文件既是美国对外政策的风向标，也是观察大国博弈格局的重要文本。与以往历届政府宣扬全球领导力与国际秩序不同，新文件更突出美国利益本位，强调主权至上、实力优先、责任共担，并明确将国家核心利益置于对外干预的理想主义诉求之上。在这一战略框架中，东盟的处境颇为微妙。从区位上看，东盟地处印太地区的“十字路口”，既是全球贸易的关键通道，也是大国战略竞争的前沿地带。从经济上看，该地区是全球供应链重组的重要节点，其市场潜力与资源禀赋日益凸显。从安全上看，南海局势、第一岛链的军事平衡、台海与东盟的联动效应，都使东盟成为美国对华战略中不可回避的环节。然而，令人玩味的是，在这份长达三十余页的战略文件中，东盟并未获得独立章节，甚至“东盟”（ASEAN）一词也鲜少出现。相反，东盟被整体嵌入亚洲这一区域框架，作为“印太战略”的次级区域而存在。这种“缺席与在场”的悖论，恰恰揭示了东盟在美国战略中的深层处境：它被高度需要，却未被充分尊重；它被赋予战略支点的角色，却难以获得自主伙伴的地位。
本文以美国2025年《国家安全战略》为文本依据，系统分析东盟在该战略中的角色定位，揭示其在安全、经济、意识形态三个维度上所面临的的结构性张力，并探讨这一角色悖论对东盟自身以及区域秩序的深远影响。
一、美国《国家安全战略》文本中的东盟：呈现缺席与在场的双重悖论
（一）整体定位：东盟是嵌入印太框架的次级区域
新版《国家安全战略》对亚洲的论述，始终围绕对华竞争展开。文件开篇即强调，“印太地区已贡献全球近半数GDP，预计21世纪其经济占比还将持续攀升”。因此，“要在本土谋求发展，我们必须在该地区保持竞争优势”。在这一叙事框架中，东盟因独特的地缘位置与经济潜力，自然被纳入美国的战略棋盘，但这种嵌入也恰恰说明东盟在美国战略视野中缺乏独立地位。文件对亚洲的论述完全以应对中国为核心。从经济再平衡到军事威慑，从技术标准到联盟体系，几乎所有议题都服务于这一目标。由此，东盟更多被视为大国博弈的场域，而非具有自主意愿的行为体，这种角色设定与其长期追求的“中心地位”形成鲜明落差。
（二）安全维度：东盟是美国“第一岛链”的关键安全支点
在安全层面，文件将东盟定位为美国对华威慑体系的关键支点。文件提出，要“打造一支能在第一岛链任何区域有效遏制侵略行为的军事力量”，而菲律宾、越南、印度尼西亚等国正是第一岛链南端的关键节点。文件进一步要求“第一岛链盟友及合作伙伴允许美军更便捷地使用其港口设施、增加自主国防开支”。这些表述清晰地勾勒出东盟在美国安全战略中的功能定位：既是军事威慑的前沿节点、遏制冲突的地理支点，也是安全责任分担的对象。不过，这一安排更多服务于美国自身战略需要，对东盟国家安全关切的回应相对有限。
（三）经济维度：东盟是供应链重组的前沿经济阵地
在经济领域，东盟被置于中美经济竞争的前沿阵地。文件在评估中国经济战略时指出，中国“通过加强供应链掌控力来适应美国关税政策调整，特别是在全球中低收入国家”，而中国“对低收入国家的出口量实现翻倍增长”。作为中国供应链“走出去”的重要目的地，东盟自然成为美国实施经济反制的对象。与此同时，文件强调要“确保对关键供应链和材料的访问权”，推动“产业再工业化”与“友岸外包”。东盟被美国赋予了承接产业转移、配合供应链重组的角色，却不是产业链重构的平等参与者。
（四）意识形态维度：东盟是自由开放叙事的接受对象
在意识形态层面，文件反复强调“自由开放的印太”愿景，将其作为与所谓威权扩张相对立的叙事框架。东盟国家被期待接受这一愿景，成为“民主价值观”与“自由市场制度”的实践者。文件指出，“美国将自主规划全球发展道路，自主决定国家命运，不受外部干涉”，并强调要“抵制跨国组织和国际机构侵蚀主权”，表面上尊重主权，实则暗含意识形态筛选逻辑，那些与美方制度更为接近的东盟国家更易获得支持，而差异较大的国家则可能面临一定压力。在这种叙事中，东盟多处于被动接受的位置，对规则与话语的塑造十分有限。
二、安全领域：东盟视为被倚重的战略支点但缺乏自主空间
（一）军事层面：东盟是遏制冲突的军事战略节点
在军事层面，美国将东盟定位为对华威慑体系的重要节点。文件在讨论“遏制军事威胁”时提出，“维持有利的常规军事平衡仍是战略竞争的关键要素”，并特别强调台湾问题“直接连接第二岛链战略要地，将东北亚与东南亚地区分割为两个独立战区”。这一判断意味着，东盟的军事价值很大程度上取决于台海局势。具体而言，美国希望东盟国家发挥多方面作用：一是提供军事准入，包括港口、机场和军事基地的使用权；二是承担更多防务责任，包括增加国防预算、采购美制装备；三是参与联合军事演习与情报共享，形成对华威慑网络。文件还强调，“盟国必须挺身而出，在集体防御领域加大投入”。但这种定位本质上仍是功能性安排。东盟国家被纳入威慑体系并承担相应任务，却难以自主决定何时、以何种方式参与其中。当大国冲突风险加剧时，这些国家可能被迫卷入并非由其主导的安全对抗之中。
（二）盟友体系：东盟面临责任分担的盟友体系压力
在盟友体系问题上，文件延续了要求伙伴分担责任的一贯立场，明确提出“美国像阿特拉斯神像般支撑整个世界秩序的时代已经终结”。虽然多数东盟国家并不属于发达经济体，但美国对“岛链盟友及合作伙伴”的期待同样适用于该地区。这种责任分担安排对东盟带来双重压力，一方面，这些国家在安全上高度依赖美国，难以完全摆脱对美关系的牵制。另一方面，过度倒向美国又可能引发中国的反制，损害其经济利益与外交空间。在依赖与约束并存的条件下，东盟国家的自主空间被大幅压缩。
（三）南海议题：存在航道安全与主权风险的错位
南海问题是美国战略中最为敏感的议题之一。文件在相关论述中指出，“全球三分之一的航运量每年需经南海航线”。因此，“必须制定强有力的措施并建立必要的威慑机制，以确保这些航道保持畅通无阻，免受‘通行费’影响，避免被单个国家任意关闭”。相关表述刻意将南海问题安全化与国际化，突出航道自由对美国及全球经济的重要性。然而，对于东盟沿岸国家而言，南海问题首先关乎的是主权与管辖权，而非单纯的航行自由。美国以航道安全为切入点介入南海事务，虽在一定程度上对冲中国的影响，但也可能加剧地区紧张局势，使东盟国家面临更大的选边压力。
三、经济领域：东盟视为被争夺的竞争战场但丧失主导地位
（一）东盟是友岸外包的产业链承接目的地
在经济层面，东盟被明确纳入美国友岸外包重要承接区域。文件在讨论关键供应链时强调，“美国绝不能在任何核心要素上依赖任何外部势力”，必须“重新确保自主获取国防物资和维持生活方式所需的物资供应渠道”，也就是将供应链从中国转移至美国的“友好国家”，而东盟恰好处于这一转移的关键节点。不过，这种目的地定位也意味着东盟更多承担承接产业转移的角色，而非参与规则塑造。当美国出于自身安全考量调整供应链政策时，东盟国家的产业布局往往随之波动，难以形成稳定预期。
（二）东盟是技术标准制定的跟随者
在科技领域，文件明确提出要确保“美国技术与标准（特别是在人工智能、生物技术和量子计算领域）能够引领全球发展”。这表明，在决定未来产业格局的关键技术领域，美国将谋求标准制定权与规则主导权。对于东盟国家而言，其技术发展路径将高度受制于大国博弈，无论是选择美国主导的标准，还是接入中国的技术体系，都将面临排他性选择的压力。整体来看，东盟在标准制定中的话语权极其有限，多数时候是大国规则的接受者。
（三）东盟是美中发展融资的博弈角力场
在发展融资问题上，文件延续了对“一带一路”的竞争立场，指出“中国已将约1.3万亿美元的贸易顺差转化为对贸易伙伴的贷款”，而美国及其盟友“虽尚未制定针对所谓‘全球南方’国家的联合计划，但这些国家却坐拥巨额资源储备”。这一表述实际上是将发展融资纳入了大国竞争领域。美国试图通过联合盟友、改革多边开发银行、提供替代性融资方案等方式，削弱中国在东盟等地区的影响力。对于东盟国家而言，发展融资的选择空间反而更加受限，接受中国的融资可能面临美国压力，接受美国的融资则可能承担更高的政治成本。
四、角色悖论的本质：东盟面临工具性与自主性的结构性冲突
（一）美国战略的单向性造成东盟结构性困境
东盟在美国战略中的角色悖论，根源在于美国战略本身具有单向性。从文本分析可见，2025年《国家安全战略》始终以美国利益为圆心，以对华竞争为轴线，将东盟纳入其战略棋盘。东盟的价值则取决于其能否服务于美国的安全威慑、经济重组与意识形态扩张目标。这种单向性体现在三个层面：一是战略目标的单向性，即东盟被视为实现美国利益的工具；二是议程设置的单向性，即安全、经济、意识形态议题均由美国主导设定；三是规则制定的单向性，即美国谋求技术标准、贸易规则、安全框架的主导权。
（二）东盟陷入选边压力与中心地位消解的应对困境
面对美国战略的工具化倾向，东盟的应对面临深刻困境。一方面，东盟长期坚持“中心地位”与大国平衡战略，试图在中美之间保持等距离外交。另一方面，美国战略呈现较强的排他性倾向，无论是经济上的友岸外包，安全上的“第一岛链威慑”，还是意识形态上的自由开放叙事，都在不同程度上压缩了东盟的外交空间。与此同时，美国国家安全战略文件对东盟的“制度性忽视”——即无独立章节，也鲜少提及——本身就是对东盟“中心地位”的消解。当区域秩序的主导权被大国博弈所定义时，以东盟为核心的区域合作框架便面临被边缘化的风险。
（三）无独立章节体现美国对东盟的制度性忽视
美国2025年《国家安全战略》对东盟缺乏专门论述，带有明显的象征意义。与以往历届政府动辄强调“东盟中心地位”、支持区域架构不同，新版战略文件将东盟嵌入更大范围的亚洲与印太叙事之中，未赋予其独立的战略地位。这种处理方式并非疏忽，而是战略选择的结果。文件在“各区域”章节开篇即指出，“集中精力和优先考虑就是做出选择，即承认对每个人来说，并非所有事情都同等重要”。如此表述清晰地表明，美国的战略排序中东盟并不处于优先位置。
结语
一是东盟自主性存在现实边界。东盟在美国战略中的角色悖论，本质上是其自主性在大国博弈中被压缩的现实反映。从安全到经济，从意识形态到制度安排，东盟国家被高度工具化，战略价值被大国需求所定义，外交空间被大国博弈所框定。然而，这并不意味着东盟完全丧失了自主性。作为拥有11个成员国、总人口超6亿的区域组织，东盟在经济一体化、安全对话机制、区域制度建设等方面仍具有不可替代的作用。关键在于东盟能否在承接大国竞争现实的前提下，寻找新的自主空间。
二是美国对东盟战略存在内在矛盾。美国2025年《国家安全战略》在处理东盟问题上存在内在矛盾。一方面，美国高度依赖东盟国家实现其威慑目标、经济重组与意识形态扩张。另一方面，美国的战略单向性与“制度性忽视”又可能削弱东盟国家的合作意愿，反而损害其战略目标。这一矛盾的根源在于，美国试图在不承担过多负担的前提下，维持其在东盟的影响力。如果美国不能提供足够的制度包容性与利益共享空间，东盟国家可能寻求更加多元的战略选择，以对冲大国博弈的风险。
三是东盟面临工具化加剧与伙伴关系重塑的倾向。展望未来，东盟在美国国家安全战略中的角色走向存在两种可能性：其一，工具化趋势进一步加剧。随着中美战略博弈日趋激烈，东盟可能被更深度地嵌入大国对抗格局，外交空间被进一步压缩。其二，双方努力重塑伙伴关系。美国意识到制度包容性的重要性，调整对东盟的定位，尊重东盟“中心地位”。从美国2025年《国家安全战略》的文本来看，前一种趋势更为明显。不过，战略文本并非一成不变，任何国家的战略都是在动态中进行适应性调整。因此，东盟国家的集体行动与外交智慧仍有可能影响未来区域走向。
作者简介丨 王佳茵，云南大学国际关系研究院博士研究生；罗圣荣，云南大学国际关系研究院/西南联合研究生院研究员，博导