2025年5—6月间，蒙古国陷入深刻的政治危机。自5月14日起，首都乌兰巴托爆发大规模民众示威活动。这场示威活动的导火索是时任总理奥云额尔登23岁儿子的未婚妻在社交媒体展示奢华生活，其行为引发民众对总理家庭资产来源的强烈质疑，进而迅速演变为民众对政府官员贪污腐败、国内贫富差距持续扩大，以及政治精英及其家族操控权力等长期存在问题的集体宣泄。6月3日，蒙古国国家大呼拉尔以44票赞成、38票反对的投票结果，否决了奥云额尔登政府提交的信任案，直接导致奥云额尔登总理辞职，政府垮台，蒙古国政局陷入动荡局面。

事实上，蒙古国因此类事件引发的政局动荡并非偶然现象。自20世纪90年代政治转型以来，几乎没有一届政府能够完整完成任期，政权更迭频繁，犹如难以摆脱的历史循环，尤其政治、经济和安全领域存在的结构性问题成为严重阻碍蒙古国长期稳定发展的制度性根源。鉴于此，深入探究蒙古国政局动荡的制度性根源，不仅可为研究转型国家的制度变迁提供典型案例，而且对中蒙关系的深化和中国周边外交战略的实施均有重要参考价值。

蒙古国的政治体制呈现从苏联式一党制向半总统共和制转型的独特路径，其间经历了复杂而曲折的宪政改革历程。这种转型过程是“政治妥协理论”和“民主化理论”的应用，即谋求通过政治协商和制度设计来实现民主的稳定发展，但并非一帆风顺。1992年蒙古国颁布新宪法，实行带有总统的议会制，本质上属于半总统制。在蒙古国的基本政治制度框架中，虽蕴含西方三权分立的性质，但又与西方传统三权分立制度存在明显差异。 1993年，蒙古国举行首次总统直选，开启总统选举的新模式。1996年，蒙古国实现第一次政党轮替，民主联盟在议会选举中获胜，结束了蒙古人民革命党长期执政的局面。当前，蒙古国政坛主要由蒙古人民党和民主党两大政党主导。

（一）现行政治制度的主要框架

经过2019年和2023年两次修宪，蒙古国政治体制运行规则进一步调整，但主体未变，依然由总统、国家大呼拉尔、政府及宪法法院等构成。

总统是蒙古国的国家元首，代表国家统一，同时兼任武装力量总司令。在就职前，新当选的总统必须放弃其政党成员身份，以体现其超越党派的国家象征地位。宪法规定总统由年满55周岁、在蒙古国居住至少五年的公民通过全国直接普选产生。总统候选人必须由在国家大呼拉尔中拥有席位的政党提名。根据2019年宪法修正案的变革，总统任期从过去的四年一届、可连任一次，修改为六年一届，不得连任。总统主要权责包括立法否决权、总理提名权、外交权与国防权等。在立法否决权上，总统对国家大呼拉尔通过的法律和决议拥有否决权，但是这项权力受到制约，国家大呼拉尔若有2/3多数议员投票表示反对，则总统的否决可以被推翻，法律和决议会强制生效。

蒙古国实行一院制议会制度，国家大呼拉尔是唯一的立法机关和最高国家权力机关，其主要权责包括立法权、人事任免权、财政权、监督权、重大事项决定权等。根据2023年宪法修正案，议员席位从原有的76席大幅增加至126席。议员由公民通过直接选举产生，任期四年。伴随2023年议席增加，选举制度也从单一的多数代表制，转变为混合选举制，其中78个席位通过多数代表制选举产生，另外48个席位通过比例代表制选举产生。此举旨在增强议会代表性，并为小党派提供进入议会的机会。

政府是国家最高行政执行机关，由总理领导。总理是政府首脑，是国家行政管理的实际核心，其主要职责包括领导行政、组阁权、政策制定等。政府整体对国家大呼拉尔负责。总理由在国家大呼拉尔选举中获得多数席位的政党或政党联盟提名，经总统提交，由国家大呼拉尔批准任命。内阁成员（政府部长）由总理提名，经国家大呼拉尔批准后任命。政府任期为四年，与国家大呼拉尔任期一致，但若总理辞职或议会通过不信任案，政府也随之解散。

宪法法院是负责监督宪法实施、保障宪法最高地位的独立司法机构。其裁决具有最终约束力。宪法法院由九名大法官组成，任期六年，可连任。大法官的产生体现了权力的相互制衡，其中三名由总统提名，三名由国家大呼拉尔议长提名，另外三名由国家最高法院提名，所有提名人选均需获得国家大呼拉尔的批准后方可任命。法院院长由九名大法官互选产生，任期三年，可连任一次。宪法法院的主要权责包括合宪性审查、宪法解释、选举争议裁决、公民权利保障等。宪法法院是制衡立法权和行政权的关键一环，可以宣布国家大呼拉尔通过的法律或总统发布的法令因违宪而无效。

（二）政治制度的内在冲突性

蒙古国宪法明确规定总统是国家元首，是国家最高民意授权的象征。但是，一些蒙古国研究专家认为，蒙古国总统并未获得如美国、法国、俄罗斯总统那样完备的行政权力，其政治制度内存在的权力配置失衡问题破坏了国家机构建立应遵循的原则，以及权力授权与行使之间应有的协调关系。

由于总统选举具有竞争性，候选人在竞选过程中需要提出详细的施政纲领，并向选民作出承诺。从理论层面而言，总统不仅肩负着实施施政纲领的责任，也应具备相应的权力和授权。但在实际运行过程中，因缺乏足够的行政权力，总统在实施其施政纲领时，必须依赖政府的支持与配合。虽然总统在新当选时依法放弃了政党成员身份，但是当对立政党掌握政府权力时，不仅不会给予总统支持，反而可能采取敌对态度。作为回应，总统往往会利用自身职权对政府的执政活动进行干扰，以削弱对方的执政能力，从而为下次选举中自身政党上台创造有利条件。在此种政治生态下，总统的主要工作重心逐渐演变为频繁行使否决权。由于国家大呼拉尔选举和总统选举分别在不同年份举行，导致议会多数派和总统所属政党对立的可能性大幅增加，进而引发政治意见分歧、决策僵局乃至政治危机频繁出现。例如，在1996年国家大呼拉尔选举中，选民选择了由主要反对党蒙古民族民主党、蒙古社会民主党联合绿党、宗教民主党等小党组成的民主联盟，成功将蒙古人民革命党赶下台。但随后，来自蒙古人民革命党、以独立候选人身份当选总统的奥其尔巴特与宪法法院等机构联手，利用总统职权将原本应由民主党领导人担任的总理职位，授予自己的总统秘书处主任恩赫赛汗，导致当时的蒙古国政局陷入混乱状态。

当总统和总理同属一个政党时，原本存在于不同政党之间的行政权斗争，便会转化为党内领导权的激烈争夺。根据1991年国家小呼拉尔通过的《关于暂停党的成员资格的职务法》规定，总统必须保持无党派人士身份。然而，在实际政治运作中，总统是通过有大呼拉尔席位的政党提名，并经过全民选举产生，即使在连任时也需遵循这一提名程序，这使得总统职位本质上成为一个具有浓厚政治色彩的职位。该法律规定与实际政治操作之间存在明显冲突。通常情况下，总统选举在大呼拉尔选举后的一年举行，除连任总统外，在大呼拉尔选举中失利的政党在总统选举中获胜的概率相对较高。这是因为在大呼拉尔选举中获胜政党的领袖往往会出任总理，其他有声望的该政党成员也会担任部长职务，导致该党难以推出强有力的总统候选人。而选举失利政党的领袖则希望通过竞选总统来挽回败局，延续自身的政治领导权，并寄望于在下次选举中赢得胜利，从而实际掌控政府权力。在此情形下，党内对选举失败负有责任的领袖常常被迫参与总统竞选。一旦当选总统，根据法律规定，胜选政党的领袖需暂停其党籍，并将党的领导权移交他人。但在实际操作中，政党领袖当选总统后通常不会轻易放弃权力，往往会通过安排亲信接替自己的党领导职务，在幕后继续掌控党内事务。这种政治安排往往导致该党陷入群龙无首的局面，同时也使得政府与总统在权力博弈中耗费大量精力，破坏了国家政治的稳定性。

（三）宪法改革的不彻底性

2023年，蒙古国时任总理奥云额尔登指出，自1992年沿用至今的宪法已圆满完成推动社会和平转型的历史使命，当前需要客观评估过去30年的发展历程，并审慎规划未来30年的发展方向。奥云额尔登提议蒙古国应再次启动宪法改革进程，将现行政体从半总统制逐步向传统议会制共和国过渡。事实上，为解决政治制度运行中存在的不协调问题，蒙古国曾多次开展宪法修改工作。但是，从2019年与2023年最近的两次修宪看，执政党为巩固自身权力、服务党派斗争，未能从根本上解决政治制度内存在的深层次问题。

1. 2019年修宪：对行政权力的“纵向切割”

2019年的宪法修正案是蒙古国自1992年以来最深刻、最全面的一次宪政改革，其核心目标是重新平衡行政权力，解决长期困扰政坛的稳定性问题。在2019年之前，蒙古国政府更迭频繁，总理的权力受到总统和议会的严重掣肘，导致政策无法连贯执行。宪法改革的呼声旨在建立一个更强大、更负责任的内阁，并削弱被认为权力过大的总统职位。2019年11月14日，国家大呼拉尔召开全体会议，审议通过《蒙古国宪法修正案》草案，并决定于2020年5月25日正式颁布实施。该宪法修正案对政府和议会制度作出一系列重要规定。（1）在政党建设方面，规定党员人数不得低于蒙古国选民人数的1%，同时在党建工作、党章制定以及国家财政资金支持等方面，由相关法律另行作出明确规定；在总统任职资格方面，要求总统必须是年满50岁、在蒙古国本土出生且截至参选前在蒙古国定居不少于五年的公民，总统任期调整为六年且只能当选一次。这从根本上杜绝了总统利用第一任期为连任铺路而过度介入行政事务的可能性，强化了其作为国家元首的象征性地位。（2）在政府组成方面，明确政府总理需从国家大呼拉尔议员中产生，总理和不超过四名政府内阁成员可兼任国家大呼拉尔议员，政府内阁成员需向国家大呼拉尔、总统介绍相关情况后，由总理进行任命、免职和解职操作，且内阁成员需在国家大呼拉尔宣誓就职。修正案明确赋予总理独立任命和解雇内阁部长的权力，总统和议会不再拥有对政府的直接干预权。这极大地增强了总理对内阁的控制力，提升了政府的行政效率和稳定性。（3）在政府与议会权力关系方面，规定若有不少于1/4的国家大呼拉尔议员正式提出解除总理职务的动议，国家大呼拉尔需在十日之内组织三次审议并作出决定，若总理辞职则政府随之解散，国家大呼尔需在十天内任命新总理。若不少于2/3的国家大呼拉尔议员认为国家大呼拉尔已无法正常行使职权，或总统与国家大呼拉尔主席磋商后提出相关提议，需由2/3以上议员研究决定是否解散议会。（4）在选举制度方面，明确国家大呼拉尔的选举制度由法律具体规定，且在国家大呼拉尔选举前禁止随意增改与此相关的法律规定。（5）在议员监督方面，规定国家大呼拉尔议员若存在违反宪法的行为，将依法撤销其议员资格。

蒙古人民党在2016—2020年议会中占据绝对优势，在76个议席中独占64席。在2020年蒙古国即将举行新一届选举之际，蒙古人民党凭借议会优势在选举前主导完成了宪法修订工作。回顾2012—2016年民主党执政期间，作为反对党的人民党曾抗议民主党推行“双层蒙古袍”政策，即部分议员兼任政府职务。然而，当蒙古人民党在2016—2020年执政时，为防止在2020年的议会选举中输给民主党，便赶在2019年11月主导议会通过了《宪法修正案》，将“双层蒙古袍”的名额限制在五个以内。但在2020年蒙古人民党赢得选举并能够持续执政到2024年后，又试图取消这一限制，以便让更多该党议员担任内阁部长职务，为2024年的议会选举积累政治资本。宪法第39条第1款规定，总理有权提名政府内阁成员或直接进行任命，并向总统和国家大呼拉尔介绍人员相关情况后，可以在议会中宣誓就职。但这一规定于2022年8月25日在议会全体会议表决后被正式废除，原因是同年8月15日宪法法院裁定该条款违宪。从实际情况看，废除该条款可理解为在执政党蒙古人民党的主导下，取消了对“双层蒙古袍”的人数限制，从而为该执政党任命更多本党议员担任各部部长职务创造了条件。

2. 2023年修宪：对立法权力结构和代议政治基础的“横向重塑”

如果说2019年修宪是对行政权力的一次“纵向切割”，那么2023年修宪则更像是一次对立法权力结构和代议政治基础的“横向重塑”。2023年5月31日，国家大呼拉尔通过《宪法修正案》。修订后的宪法第21条第一款规定，议会维持一院制，议员人数增加至126人，议会选举采用“混合制”，其中78名议员通过多数代表制选举产生，另外48名议员通过比例代表制选举产生，由此确定了2024年议会选举的新制度。

本次修宪在一定程度上是对2019年宪法修正案的进一步调整。直接导火索之一是2022年宪法法院废除限制内阁成员兼任议员数量的裁决。这一裁决再次引发蒙古国社会和政界关于立法与行政权责不清的争论。更深层的原因在于，各方认为76个议席的议会规模过小，难以有效代表日益多元化的社会，也容易被单一强势政党完全控制，削弱了议会的监督功能。一方面，通过增加议员数量，旨在缓解因“双层蒙古袍”现象导致的权力过度集中问题。此前，76名国会议员中有16人兼任内阁成员，这使得议会中约21%的议员因身兼两职，无法有效履行监督政府的职责，不仅影响议员本职工作的开展，还导致议员因忙于行政事务而经常缺席议会全体大会，致使议会运行效率低下，难以充分发挥对政府的监督作用。通过增加议员数量，期望能够提升议会的代表性，进而加强对政府的监督力度。另一方面，此次修宪本质上是各党派为第二年的议会选举提前展开的政治博弈。修宪引入比例代表选举制度后，由于《选举法》和《政党法》未对参加议会选举的候选人提名设置明确的门槛和标准，使得一些缺乏明确党章、党纲、组织结构、指导思想和原则的小党，得以借助联合的力量组成竞选联盟参与竞选。然而，这些竞选成功的联合政党，由于内部缺乏统一的指导思想，在政策制定和执行过程中难以达成一致意见，给政府的稳定运行带来潜在的不确定因素。此外，单纯的选区多数代表制难以打破两大党对政治格局的垄断，增加政党比例名单议席，虽然扩大了小党进入议会的机会，但进一步增加了政府组建和政策推行的难度。

从2024年的选举结果看，蒙古国议会的多党化趋势愈发明显，政党格局比以往蒙古人民党与民主党轮流执政时的情况更为复杂。蒙古人民党所属议员获68席，仅以超过半数五个席位的微弱优势领先。首先，多党化影响了议案的通过和政府的工作效率。宪法规定，所有议案必须获得半数以上议员同意才能通过，这使得议员和政府提出的议案很容易成为各党派之间相互牵制的工具，许多议案因未能获得半数以上议员支持而被搁置或中断，影响了政府工作效率，增加了行政成本。其次，在现行政党政治下总理的权力受到限制，影响政府的政策实施。虽然总理的权力自2019年以后得到加强，但在更加多元和碎片化的议会中，总理需要花费更多精力在不同政党间进行协调和妥协，以维持执政联盟的稳定、推行政府的政策实施。因此，在一个可能出现政治僵局或联合政府不稳的议会中，作为“国家稳定器”和“最终仲裁者”的总统角色显得更加重要，导致总统与总理的权力博弈再次凸显。

蒙古国当前经济体制的形成可追溯至加入苏联经济体系的时期，随着冷战结束后的经济制度转型，逐步演变为现有的经济体制。蒙古国在经济制度演变过程中积累了诸多历史遗留问题，尤其当下存在的各种问题严重制约着国家的政治稳定。

（一）经济结构问题遗留至今

制度转型前，蒙古人民共和国实行国家公有制、合作社集体所有制以及牧民牲畜私有制并存的三种所有制体制。1962年，蒙古人民共和国被接纳为“经济互助合作委员会”（简称“经互会”）成员国，自此其经济和贸易全面纳入苏联主导的社会主义阵营分工体系。在苏联经济体系的长期影响下，蒙古人民共和国虽在一定程度上改变了单一畜牧业的经济结构，但也逐渐暴露出一系列深层次问题，甚至经济结构问题遗留至今。由于过度依赖苏联经济体系，其在“经互会”的国际分工中缺乏自主发展经济的能力，国民经济体系出现产业结构失衡、过度依赖外援以及巨额债务等弊端。苏联在相当程度上掌控着该国矿产资源的勘察和开采权，同时苏联也是其矿产资源产品的主要进口国。在苏联“共同开发”原则的主导下，蒙古人民共和国的工业化进程以矿产资源开发为核心，且苏联成为其主要工业品和日用消费品的供应国。这种贸易模式使其缺乏自我调节能力，经济社会发展长期处于被动状态，难以积累外汇储备，对外贸易长期存在巨额逆差。在非现汇结算条件下，债务不断累积，成为沉重负担。此外，蒙古人民共和国工矿企业发展存在门类不全的问题，尚未构建起独立完整且具有互补性的国民经济体系，难以摆脱畜产品和矿产原料等初级产品供应国的地位，国内经济结构调整困难重重，民族产业发展受到严重制约。

（二）经济体制改革未能解决经济结构问题

1991年起，蒙古国在经济转型过程中采取新自由主义的“冲击疗法”政策，包括私有化、市场化和经济自由化政策，旨在快速建立市场经济。然而，蒙古国经济转型过程充满艰辛与挑战。激进的经济改革引发经济剧烈动荡，物价急剧上涨，1994年通货膨胀率高达320%，成为当时世界通胀率前十的国家之一。通货膨胀不仅严重阻碍经济发展，还引发贫困加剧、就业困难等一系列社会问题。国有资产全面私有化导致社会贫富两极分化加剧，在一定程度上抑制了经济的恢复与发展。直至2000年，蒙古国宏观经济形势依然低迷。

进入21世纪，蒙古国政府提出“矿业兴国”战略，工业生产虽呈现恢复性增长态势，但经济发展并不稳定，暴露出经济体制存在的一系列深层次问题。

其一，经济结构单一，抗风险能力薄弱。采矿业长期占据蒙古国现代国民经济第一产业的重要地位，经济高度依赖矿业尤其是煤炭出口，至今尚未建立起除矿产出口外能够稳定创汇的制造业和其他经济支柱产业。采矿活动导致土地征用、过度抽取地下水，进而引发草场退化、沙尘暴频发等生态问题，阻碍蒙古产业结构调整。这种经济结构使得蒙古国经济易受到全球大宗商品价格波动的影响，经济韧性不足，抵御全球性风险的能力较弱，经济周期性波动明显，政府长期深陷高额外债困境，不得不多次寻求国际货币基金组织的援助。

其二，经济法规缺乏稳定性。蒙古国经济法律政策频繁变动，给外国投资者带来不确定性。例如，2012年蒙古国议会通过的《战略领域外国投资协调法》，将矿业、金融和媒体通讯列为国家安全战略领域，对外国投资者设置严格限制，导致外商直接投资大幅下降。尽管2013年该法案被废除，但投资者信心难以完全恢复，政策不稳定问题依然存在。近年来，蒙古国政府多次对外商投资采取干预行动，如2019年3月，时任国家大呼拉尔主席赞丹沙塔尔表示，将对曾利用国家预算资金进行勘探的所有矿产重新收回国有，在拟收回的400余家非国有矿的矿权中，涉及部分中资矿权。此外，根据蒙古国《投资法》规定，外国国有资产法人在矿业开展经营活动且持股比例达到33%或以上时，须报主管投资事务的中央行政机关审批。政策的不稳定阻碍外部投资和本国经济的长期发展，与政局动荡形成恶性循环。

（三）单一经济模式加剧社会分裂

蒙古国的腐败问题和资源分配不均与该国依赖矿产资源的经济模式密切相关。矿产资源的价格波动，直接影响政府财政收入和经济政策的连续性。当资源价格下跌时，政府收入减少，政府不得不削减支出或增加债务，这往往引发民众不满和社会不稳定；当资源价格上涨时，政府收入增加，但由于资源收益管理和分配机制不够完善，蒙古国的政治精英普遍拥有或入股企业，政界与企业界相互渗透，彼此获利，产生资源分配不均和腐败问题。加之其他产业发展滞后，进一步加剧贫富差距，导致蒙古国出现“资源诅咒”现象。腐败问题对蒙古国已产生扩散性的影响，不仅医疗、教育、税收和司法部门的官员存在权力寻租，政府高层官员也卷入到腐败丑闻之中。在“透明国际”的2024年清廉指数评级中，蒙古国仅获得33分（满分100分），在180个国家和地区中排名114位。该组织2020年的调查显示，69%的蒙古国民众认为政府腐败是一个严重问题。此外，历次选举投票率持续走低，据德国智库贝塔斯曼基金会关于转型国家的“BTI转型指数”调查，如今半数以上的蒙古国人不信任国内政党，许多选民对现行多党议会制度解决治理难题、打击腐败的能力失去了信心。

近年来，一系列腐败事件不断曝光，如2012年蒙古国前总统恩赫巴亚尔因挪用宗教赠礼及违规将国有酒店私有化获罪；2019年国家大呼拉尔主席恩赫包勒德曝出选举舞弊丑闻；2023年，蒙古国世界最大露天焦煤矿的数百万吨煤神秘“消失”，引发大规模反腐败案件，已牵涉200多人，包括至少六位时任国家大呼拉尔议员、多位前总统、现任或前任部长等。2025年，导致蒙古国前总理奥云额尔登被迫下台的“炫富门”事件，实质上是蒙古国社会对长期存在的特权、家族政治、司法等问题的集中反弹。据世界银行公布的数据，蒙古国贫困率接近30%，最富裕的10%的人口掌握着该国40%以上的财富。总之，蒙古国腐败问题与政治不稳定之间存在复杂的关联性，一方面腐败问题削弱了政府的合法性，降低了民众对政治制度的信任，另一方面政治不稳定又为腐败滋生提供了温床。

在安全体制方面，蒙古国面对地缘政治环境、“平衡外交”的内在矛盾等问题，未能构建起稳定的外部环境。国际环境以及蒙古国与大国之间的关系变化，也对蒙古国产生了深刻影响，进而影响其政局稳定。

（一）地缘政治困境

蒙古国地处亚洲大陆腹地，是典型的内陆国家，北与俄罗斯接壤，东、西、南三面与中国交界，处于中俄两大国之间。从地缘政治角度来看，蒙古国战略位置十分重要，是连接东北亚和中亚地区、贯通亚欧大陆的关键节点，承载着重要的地缘政治价值。

依据地缘政治理论，蒙古国同时具备麦金德“心脏地带”理论和斯皮克曼“边缘地带”理论所强调的双重属性。“心脏地带”理论认为欧亚大陆中心区域是世界政治的关键地区，掌控该区域者能够影响世界局势。“边缘地带”理论则突出沿海国家和地区的重要性。蒙古国恰好位于这两大地缘政治理论关注区域的交界处，其战略地位不言而喻，该地区自20世纪初开始成为世界大国关注乃至争取的对象，深受大国政策影响。

这种地缘政治位置既为蒙古国带来发展机遇，也使其面临着挑战。一方面，蒙古国可利用自身战略位置，积极发展与周边大国的关系，获取国家利益；另一方面，其容易受到大国博弈的影响，国内政局不可避免地会受到大国关系变动的冲击，尤其体现在安全保障方面。蒙古国在边防、安全、地缘政治等诸方面深受中俄两国影响，中俄成为其外交和安全政策关注的重点。冷战时期，蒙古国外交安全政策从属于苏联，这种“一边倒”的政策限制了蒙古国的对外开放，削弱了其国家安全的独立性和自主性。冷战结束后，国际体系发生重大变革。1992年2月10日，蒙古国颁布新宪法，在外交政策方面规定“遵守世界各国公认的国际法准则，实施致力于和平的外交政策”。1994年，蒙古国国家大呼拉尔先后制定和颁布《蒙古国对外政策构想》《蒙古国国家安全构想》《蒙古国军事政策基础》，正式确立同中国和俄罗斯保持友好关系是蒙古国外交政策的主要目标。

（二）“平衡外交”的内在矛盾

面对复杂的地缘政治环境，蒙古国采取“平衡外交”策略，试图在中俄两大国之间保持平衡，同时积极发展与西方国家的关系。苏联解体后，蒙古国开启制度转型。在此背景下，美国众议院、参议院和众参两院联合分别于1991年3月、7月和10月通过关于加强蒙美关系的三个决议，呼吁美国政府向蒙古国提供经济、技术等援助。时任美国国务卿贝克两次对蒙进行访问，并首次提出美国愿做其“第三邻国”。

1994年，蒙古国颁布《蒙古国对外政策构想》，宣布实行不结盟、等距离以及全方位的多支点外交政策，即“第三邻国”政策。该政策旨在发展与中俄两个邻国关系的同时，重视与美国、日本等“第三邻国”在经济、安全及其他领域的合作，通过引入广泛的第三方势力来维持与两个邻国关系的平衡。

蒙古国的外交安全政策体现了利益至上的实用主义特点，在与不同国家的交往中各有侧重：与中国关系侧重于经贸合作；与日本关系侧重于资金、技术转让；与美国关系侧重于战略影响；与俄罗斯关系侧重于能源和安全。因此，美国被视为蒙古国的“政治邻国”，日本被视为“经济邻国”，欧盟被视为“教育邻国”等。蒙古国希望通过将本国安全与地区安全合作紧密结合，对周边大国的政策行为形成一定制约，从而保障自身的安全。

然而，这种“平衡外交”战略存在诸多内在矛盾。其一，“等距离”原则在实践中难以实现，蒙古国在经济上对中国依赖程度较高，在安全上对俄罗斯存在传统依赖，难以真正做到与各国保持等距离交往。其二，过度深化与“第三邻国”的关系不利于蒙古国与两大邻国关系的稳定发展。其三，“平衡外交”需要高超的外交技巧和政治智慧，蒙古国还难以把握好平衡点，容易陷入进退两难的困境。近年来，随着国际形势变化，蒙古国在中美俄之间“走钢丝”的难度日益增大。中国作为蒙古国最大的贸易伙伴和投资来源国，对其经济发展至关重要；俄罗斯作为传统的安全伙伴和能源供应国，对蒙古国的安全和能源安全具有关键影响。如何在中美俄之间维持平衡，成为蒙古国面临的严峻挑战。

（三）安全依赖与“永久中立”之间的冲突

蒙古国在安全领域存在严重的对外依赖，与其安全制度存在明显冲突。在军事安全方面，蒙古国军事力量有限，主要依靠与中俄的军事合作以及参与联合国维和行动等方式提升安全保障能力；在能源安全方面，蒙古国石油产品几乎全部依赖从俄罗斯进口，对外依存度极高。

“永久中立”构想是蒙古国为缓解安全依赖、增强安全自主性而进行的尝试。2015年9月7日，蒙古国时任总统额勒贝格道尔吉公开提出成为“永久中立国”的构想。9月29日，其在第70届联合国大会上宣布蒙古国将实行“永久中立”政策，并呼吁国际社会予以认可和支持。作为永久中立国，遵守在战时不介入战事、不加入军事同盟，在平时贯彻和平外交政策的原则。蒙古国认为，若永久中立国地位得到国际社会承认，可在大国博弈中保持自主性，并且凭借与东北亚国家无政治矛盾的优势，有望成为地区对话的中心，提升本国的国际影响力和地位。

然而，蒙古国“永久中立”政策构想在实践中面临诸多挑战。蒙古国长期与美日韩等国开展军事合作，参与北约维和行动及与美军联合演习，这种“多支点外交”与中立国“不结盟不参与军事集团”的核心原则直接冲突。2012年蒙古国与北约建立“全球伙伴关系”，参与“可汗探索”联合军演，允许美军使用训练基地，同年11月加入“欧洲安全与合作组织”；2025年与美国秘密签署稀土出口协议，试图绕过中国运输，这种行为与“永久中立”原则相矛盾，难以获得国际社会对其“永久中立国”构想的认可。蒙古国在中俄美三角关系中的战略困境，本质上是其地缘位置与外交构想之间的深刻矛盾。蒙古国对美国存在战略幻想，希望靠美国摆脱对中俄的过度依赖，但实际上从美国获得的支持很有限，无法离开中俄给予的各方面支援。也就是说，蒙古国宣称的“永久中立”政策与其实际外交安全行为相互冲突，导致其在大国博弈中反复摇摆，既无法真正实现中立，也难以从西方获得实质性保障。蒙古国的困境印证了布热津斯基的“大棋局”理论，即支轴国家若无法协调棋手利益，恐将沦为博弈牺牲品。

蒙古国政局动荡对其自身及中蒙关系都产生了深远影响。为避免负面效应长期持续，蒙古国面临针对性解决相关结构性问题、增强持续稳定发展潜力的重大挑战。

（一）蒙古国政局动荡对本国的影响

一是政治稳定性与治理效能受损。蒙古国半总统制下的权力分配机制存在内在矛盾，总统与总理之间的权责边界模糊，加之政党政治异化，导致政治极化现象。频繁的政府更迭影响政策连续性。在政策执行层面，部门间协调机制不够，影响政策执行效率。内部政治矛盾消耗行政资源，削弱国家治理效能和政府公信力，威胁国家政治稳定。

二是经济发展和投资受到干扰。政治不稳定显著增加经济发展的不确定性，限制经济潜力释放，阻碍经济结构优化与多元化进程。政治动荡削弱国内外投资者信心，导致资本外流与投资减少。外国投资者对蒙古国政治稳定性信心下降，使得国际资本流入减少，进一步削弱其经济增长动力，加剧经济发展困境。

三是社会分化加剧。政治碎片化与政党对抗加剧社会分裂，不同政治派别及其支持者之间的对立，造成社会动荡。同时，政治动荡导致政府资源消耗在政治斗争之中，对公共服务领域投入不足，民众生活质量受到影响，社会不满情绪滋生，进一步加剧政治不稳定，并形成恶性循环。

（二）蒙古国政局动荡对中蒙关系的影响

在政治层面，政局动荡影响中蒙两国互信。蒙古国频繁的政府更迭与政策不连续性，增加了中国与蒙古国开展外交互动与战略沟通的难度。不同政治派别对华态度存在差异，导致中蒙关系的不确定性增加。蒙政局不稳，对中蒙战略对话机制的运行会造成干扰，双边政治合作的稳定性会受到冲击。

在经济层面，合作项目推进与投资风险上升。政局动荡加剧蒙古国经济政策的不确定性，重大跨境合作项目的连续性受到冲击。以奥云额尔登政府推动的14项国家重点项目为例，包括中蒙跨境铁路、能源走廊等建设项目，在政府更迭后，新政府需重新评估项目优先级，部分项目面临延期或重新谈判。政治不稳定增加中国企业在蒙古国投资风险，影响双边经贸合作的深度与广度，阻碍中蒙经济合作的持续推进。

在安全层面，边境稳定与区域安全合作面临挑战。蒙古国政局动荡可能引发国内安全局势恶化，跨境犯罪、难民等问题风险上升，对中蒙边境稳定构成威胁。同时，政治不稳定削弱蒙古国参与区域安全合作的意愿与能力，影响地区安全架构的稳定与发展，给中蒙边境安全合作带来新的挑战。

（三）蒙古国的改革方向

蒙古国针对政治、经济和安全三大领域的结构性问题，可能的改革路径包括政治制度改革、经济多元化战略和安全战略的重新定位。

在政治制度改革方面，需要完善半总统制的权力分配机制，以解决混合政体的内在矛盾，明确总统和总理的职责和权限，减少权力争夺和政治僵局；加强政党制度建设；建立更有效的机制来解决政治冲突，避免频繁的政府更迭和政治危机，减少政党轮替带来的政策波动，增强政策的连续性和稳定性。

在经济多元化战略方面，需要减少对矿产资源开发的依赖，发展多元化经济结构，增强经济韧性和可持续性。例如，加强农牧业现代化，提高农牧业产值和附加值；发展加工业和制造业，提高本地资源的加工能力和附加值；发展服务业，特别是旅游业、物流业等与资源开发关联度较低的产业；加强科技创新和人才培养，提高经济的创新能力和竞争力。

在安全战略的重新定位方面，需要在维持与中俄良好关系的基础上，增强自身安全能力；积极参与地区安全对话和合作机制；加强国内安全治理，减少内部安全风险，增强社会稳定性。

蒙古国政局频繁动荡的根源深植于政治、经济和安全三大制度领域的结构性问题，这些领域的制度性问题相互作用、相互强化，形成了导致政局不稳的“制度陷阱”。

其一，政治制度的结构性问题为经济制度和安全制度的缺陷提供了土壤。半总统制的制度缺陷和政党政治的异化导致政治极化并影响治理效能，难以有效应对经济转型和安全挑战。政治不稳定又进一步加剧了经济波动和安全风险，形成循环。

其二，经济制度存在的问题反过来影响政治稳定和安全环境。资源依赖型经济模式加剧了收入分配不公和社会不满情绪上升，成为政治动荡的社会基础。经济问题又限制了政府改善民生和增强安全防范的能力，进一步放大了政治不稳定和安全风险。

其三，安全制度的脆弱性对政治稳定和经济发展产生负面影响。地缘政治困境和“平衡外交”的内在矛盾使蒙古国外部环境复杂多变，增加了政治风险和经济不确定性。

蒙古国是我国的重要邻国，我国应通过加强战略沟通、创新合作机制、深化人文交流等策略，积极应对蒙古国政局动荡带来的挑战，推动中蒙关系持续稳定健康发展，为地区和平与发展作出积极贡献。

一是加强与蒙古国的沟通和对话，增进相互理解，巩固和完善高级别战略对话机制，增强政治互信，减少政局动荡对双边关系的负面影响。

二是优化合作机制，创新合作模式，加强风险管理，推动经济合作的深入发展。在推进基础设施互联互通的基础上，开展矿产资源开发与加工合作，实现互利共赢；加强农牧业合作，提高蒙古国农牧业生产力和产品附加值。

三是加强安全对话和人文交流，完善危机处理机制，增强危机应对能力，增进民间友好和文化认同，维护地区安全和稳定。通过制度性安排，为中蒙关系长期稳定发展提供有力保障。

（注释略）

作者：颜泽洋，中国现代国际关系研究院副研究员（北京 邮编：100081）

来源：东北亚学刊