非洲各国政府与公民必须决定，非洲需要建立一个怎样的联盟，才能实现其宏愿：拥有一个能够促进和平、拓展繁荣，并在国际论坛上有效代表非洲利益的区域组织。 

非洲联盟因在刚果（金）、苏丹、南苏丹、喀麦隆和萨赫勒地区等重大危机中缺乏强有力的领导而饱受批评。与此同时，非盟正积极推动非洲大陆内部的经济一体化进程，以期在拥有54个国家、15亿人口的这片大陆上，释放尚未实现的市场扩展与贸易协同效应。此外，非洲人民期待非盟能发出强有力且团结一致的声音，在国际论坛上代表非洲利益，或在需要迅速协调一致的非洲应对行动时挺身而出。

非盟被期望在诸多问题上发挥领导与协调作用，这凸显了这个泛非组织的重要性。然而，在和平与安全、提升组织效率、经济合作以及全球代表权等长期呼吁的改革领域，进展却一直缓慢。

任何关于非盟改革的讨论，都必须认识到任务的艰巨性。非盟的前身——非洲统一组织（OAU，简称“非统组织”），是两大新兴独立国家集团妥协的产物：“卡萨布兰卡集团”（Casablanca Group）主张立即实现非洲国家的政治联盟，建立单一权威机构，下设区域政府，实行共同外交和防务政策，并设立共同机构；而“蒙罗维亚集团”（Monrovia Group）则希望建立一个基于渐进式区域经济合作和国家主权的松散联盟。

这些根本性分歧至今在非盟内部依然存在，影响了其在和平与安全等关键问题上凝聚共识的能力。许多紧张关系核心在于成员国需要向一个更有实权的联盟让渡多少国家主权，有些国家在这方面更为勉强。以2018年成立的非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）为例，它标志着非洲正从区域经济合作走向卡萨布兰卡集团理念所设想的深度经济融合。然而，关税同盟的建立和非关税壁垒的消除进展缓慢，这表明成员国仍将国家主权置于何等优先地位。

在技术官僚改革与政治改革方面也存在类似的紧张关系。一种观点认为，仅仅关注技术和行政层面的改进，可能会使非盟沦为像联合国那样的“技术官僚机构”。持此观点者认为，非洲真正需要的是实现开国元勋们所规划的泛非目标。这意味着要建立一个能够协调成员国行动、将公民置于首位并在全球范围内维护和捍卫非洲利益的组织。相反的观点则认为，尽管非盟亟需一个共同的声音，但它首先必须解决其体制上的痼疾和瘫痪状态，才能更好地为非洲运转效力。这两种思路并非必然互斥，但它们确实塑造了改革中相互竞争的两种压力。

一、历史遗留问题重压当下

国家元首和政府首脑大会（Assembly of Heads of State and Government）在非盟日常职能中过度主导的角色，是该组织部分功能失调的根源。这是历史的遗留。非统组织成立于1963年，正值激烈的反殖民战争高潮，当时仅有34个非洲国家独立。该组织肩负两大核心使命：捍卫新生国家的独立，并通过向二十多个武装运动提供军事支持，协调非洲的彻底去殖民化。这些任务决定了其权力高度集中于国家元首和政府首脑大会的集中、高度保密且头重脚轻的结构。向非盟的过渡始于1994年种族隔离制度垮台之后，旨在选择一种更开放、透明和分散的结构，以反映非洲情势的根本性变化。

然而，非统组织这种头重脚轻的决策文化却得以延续。决策权在很大程度上仍掌握在通常一年仅召开一次会议的国家元首和政府首脑大会手中。负责日常执行非盟议程的秘书处——非洲联盟委员会并未被充分赋权。本应由普选产生并拥有完全立法权的泛非议会（PAP），仍停留在协商层面而缺乏实权。旨在让公民社会组织在非盟决策中发声的经济、社会及文化理事会（ECOSOCC），同样只有咨询和建议功能。负责保护人权和减少有罪不罚现象的非洲人权与民族权法院（AfCHPR）也受到掣肘，执行能力有限。

国家元首和政府首脑大会与非盟其他机构之间的紧张关系，阻碍了非盟应对严重危机的能力。例如，在布基纳法索、几内亚、马里、尼日尔和苏丹发生的政变事件中，非盟未能始终如一地执行其关于违宪政府更迭的长期规则，甚至还发生过关键机构做出的决定被其他机构推翻的情况。

一个例证是2015年12月非盟和平与安全理事会（PSC）决定向布隆迪部署非洲预防与保护特派团（MAPROBU），以缓解时任总统皮埃尔·恩库伦齐扎（Pierre Nkurunziza）谋求宪法禁止的第三个任期所引发的不断升级的暴力。这项及时决策在2016年1月的非盟首脑会议上遭到非盟大会否决。布隆迪政府随后开始逐步废除《阿鲁沙协议》——该协议曾指导该国从1993至2005年内战中恢复——此后布隆迪持续陷入动荡。

2015年5月，在布隆迪首都布琼布拉，亲政府的青年民兵追赶抗议者，一名警察（穿蓝色衣服）在一旁观望（图源：AP） 

部分问题与非盟内部的协调挑战以及跟进和落实关键决策的能力有限有关——这是非统组织遗留下来的问题。非盟各机构，如和平与安全理事会、非洲同行审议机制（APRM）以及经济、社会及文化理事会，常常未能协调其活动。这同样削弱了非盟在关键问题上发出统一声音的能力。

二、非盟最新改革计划：成就斐然但障碍犹存

最新的非盟改革重点于2016年启动。非盟召集了来自政府、私营部门、公民社会、学术界和国际机构的杰出非洲人士进行广泛磋商，为该组织“紧迫且必要”的机构改革拟定建议。卢旺达总统卡加梅被任命协调此项工作，并向大会提交最终报告。关键调查结果和建议在2018年11月举行的非盟国家元首和政府首脑特别峰会上提交。

会议指出了以下问题：

● 非盟高度分散，重点领域过多。

● 非盟结构复杂，管理能力有限，导致工作方法低效、决策不力且缺乏问责。

● 非盟既不财务独立，也不自给自足，其大部分资金依赖合作伙伴资助。

● 非盟与区域经济共同体（RECs）之间的协调有限。

为此，提出了一项全面的改革方案以应对这些挑战：

◆ 精简非盟优先事项并调整其机构设置。

◆ 扩大公民参与。

◆ 提高运营效率。

◆ 增强财务独立性。

时任非盟委员会主席穆萨·法基·马哈马特（Moussa Faki Mahamat）当时指出，非盟在提高非洲集体声音、在全球层面维护非洲利益方面能力有限，这仍然是一个重大挑战。他提到非盟未能做出有效协调且足以在国际层面得到重视的应对行动时表示：“时间不等人。我们意识到世界正在变化，单打独斗我们已无足轻重……我们当前的行事步伐是不够的。”

自那时以来，改革已取得显著的里程碑式进展，包括任命新的管理团队和部门负责人、精简非盟委员会和部门数量、引入基于绩效的招聘制度、制定关于区域代表性的新政策，以及实施强制性的技能审计。旨在帮助非盟实现和平与安全行动经费自给自足的非盟和平基金（AU Peace Fund）治理结构已完全投入运作，到2024年，该基金已完成从成员国缴款中筹集到4亿美元初始目标的96%。

然而，重大障碍依然存在。

国家元首和政府首脑大会的一些关键决定仍未得到落实，原因在于大会与由所有成员国组成、负责协调大会优先事项与非盟委员会工作的常驻代表委员会（PRC）之间存在脱节。常驻代表委员会与非盟其他机构之间同样存在脱节，这在很大程度上源于常驻代表委员会与非盟委员会之间的权限重叠。

刚果（金）东部居民因“M23”反政府武装占领领土而逃离（图源：AFP） 

强制性的技能审计未能完全实施，部分原因是2018年的招聘冻结以及成员国与非盟委员会之间的内斗。一些国家抱怨该过程被操纵，导致其公民无法继续任职，尽管他们大多数通过了能力评估。与此同时，审计揭露了令人震惊的裙带关系、腐败和资质造假问题。

将非盟委员会部门从8个减至6个引发了关于角色和职责的组织内部紧张。许多人批评将和平与安全部门和政治事务部门合并，其中包括南非前总统塔博·姆贝基（Thabo Mbeki），他警告称这些部门职能各异，将它们置于一个部门之下会削弱非盟应对安全危机的能力及其在代表和维护非洲全球利益方面的政治工作。

尽管在财务自给方面取得进展，一些成员国仍未能按时或足额缴纳会费。在2025年预算中，成员国承担了非盟运营预算的98%，而援助者（主要是欧洲国家）资助了项目预算的78%，这持续削弱了非盟对其项目的自主权和所有权。

2006年，南非前总统纳尔逊·曼德拉出席支持泛非议会的活动（图源：AFP）

在2024年2月向国家元首和政府首脑大会提交的后续报告中，卡加梅总统指出成员国缺乏政治意愿且对改革的承诺参差不齐，敦促他们不要“假装这些分歧不存在”，而要寻求中间立场。报告暗示了非盟大会的过度主导角色，指出其议程头重脚轻、冗长不堪，且处理了许多无需在国家元首层面审议的事务。尽管有提议赋予泛非议会和非洲法院独立性和充分权力，但这些共同机构仍无法履行非盟《组织法》规定的职能。

穆萨·法基在向同一个大会发表的声明中痛惜道：“这种热衷于做决定却无真正政治意愿去执行的狂热倾向，已发展到严重损害我们个人和集体信誉的程度。”他指出，在2021年至2023年间，大会93%的决定未能得到执行。

三、历史经验为当下改革提供借鉴

在提升非盟国际话语权问题上，非统组织的经验可为今日提供借鉴。例如，非统组织成功协调了对实施种族隔离制度的南非开展非洲联合抵制运动，促使大多数成员国与南非断绝关系，甚至签发禁止前往南非的护照。那些未完全执行制裁的国家招致公众舆论的强烈不满，其声望大幅下降。许多国家还自愿为全球反种族隔离运动捐款。

非统组织在解决南非以及安哥拉、佛得角、莫桑比克、纳米比亚、津巴布韦等摆脱殖民主义和种族隔离的国家冲突中也发挥了决定性领导作用。联合国、英联邦等国际行为体及主要大国不仅以非统组织为指引，而且谨慎避免被视为与之背道而驰。

为取得这些成就，非统组织锻造了成员国共享的清晰愿景，通过其泛非新闻社（PANAPRESS）和非洲国家广播电视组织联盟（URTNA）让公众知情并参与其中，并与非洲社会科学研究发展理事会（CODESRIA）等学术联盟保持密切互动。它还利用非洲在联合国的代表力量，推动设立了联合国非殖民化特别委员会和联合国纳米比亚理事会等机构。

非统组织还善于通过联合这些公众、政府和立法机构来动员并维系国际舆论的关注。尽管今日环境不同，但这些经验对非盟应对非洲大陆及更广泛侨民社区所面临的挑战，依然极具相关性和适用性。

图源：AU 

在非洲国家应让渡多少主权以建立真正的政治联盟问题上，非盟亦可从历史中汲取经验。2024年11月，东非共同体（EAC）7个成员国签署协议，并制定路线图，以加快建立政治联盟，作为东共体一体化的第四步也是最后一步。

该区域组织旨在重拾最初的东非共同体（因内部紧张于1977年解体前）的势头。当时的共同体正朝着单一权威机构的方向迈进。创始国肯尼亚、乌干达和坦桑尼亚共享航空公司、港口管理局、铁路、邮政服务、开发银行、大学（下设三个成员学院）以及基于各成员国独特优势的整合工业战略。一个共同事务管理局管理着共同机构和公共服务，为公民带来切实利益。例如，成员国公民可在一国邮政银行存款，款项在不到十分钟内即可送达另一国的收款人。最初的东共体由一个专业化的秘书处运营，由一批行政和技术人员以及各国政治任命人员组成。他们接受共同事务管理局的指导，该机构拥有成员国的充分信任，因此能够独立且专业地运作。

这一尝试的成功之处在于，共同体在培育技术官僚能力以管理自身事务的同时，并未丧失非洲统一和维护非洲利益的政治愿景。其核心理念是：东非各国联合起来比各自为政更有优势。

四、展望未来

尽管组织混乱和决策执行不力的问题依然存在，非盟仍有机会成为开国元勋们所设想的、更有效、更具影响力且制度健全的非洲大陆政治联盟。然而，迫切需要对非盟的运作和职能进行重新评估，赋予其焕然一新的意义和目标。这将需要政治意愿、共同的使命、关键机构之间的权力共享以及新的紧迫感。最重要的是，它需要强大的公民参与和主人翁意识，因为此类宏大项目在很大程度上依赖于自下而上的压力。 

作者简介：玛莎·巴克维塞加（Martha Bakwesegha），是总部位于肯尼亚内罗毕的生命与和平研究所（Life & Peace Institute）的非洲之角区域项目负责人。她定期与非盟和政府间发展管理局（IGAD）参与区域及大陆层面的和平与安全政策对话。她是一位冲突解决实践者，拥有超过25年在非洲为各国际组织处理和平与安全事务的经验。 

原文题为：Overcoming Challenges to Reform the African Union；原文链接：https://africacenter.org/spotlight/overcoming-challenges-to-implement-the-african-unions-reforms/