张添在文章中指出，美缅两国在1948年缅甸独立后就已建交，冷战期间双方有紧密的合作与交往，但冷战结束后，缅甸军政府的持久统治使缅甸成为美国在世界范围内推行“民主”而进行打击和制裁的主要对象之一。对缅大肆推行所谓价值观外交和进行全方位经济制裁成为美国对缅政策底色。进入21世纪以来，小布什政府签署新的对缅制裁法案，并于2005年将缅甸列为“暴政前哨”国家。奥巴马政府对缅甸实施“务实接触”政策，对缅甸诱压并举，鼓励缅甸在2010年举行大选，恢复“政治民主化”进程。特朗普首任政府上台后，积极推行美国的“印太战略”，其涉缅布局体现出高度的现实主义和实用主义特征。
2021年2月1日，拜登政府组建不到一个月，缅甸就发生了军人重新接管政权、抓捕在任国家领导人的紧急状况。缅甸原非美国“印太战略”构想和实施的重点目标，但囿于“自由开放的印太”主题及国内外政治压力，拜登政府在2022年2月11日发布的《美国印太战略》报告中专门提出了美国的对缅甸政策：美国将继续支持缅甸的民主，与盟国和伙伴密切合作，施压缅甸军方恢复民主，包括可信地执行东盟关于缅甸问题的“五点共识”。
美国近几届政府的对缅政策，都具有防范和遏制中国提升在缅甸影响力的意图，美国政府的对缅政策及其与“印太战略”的关系、对中国周边安全和东南亚政策的影响，值得深入研究和密切关注。
一、美国对缅政策的趋势与掣肘因素
2021年2月1日，拜登政府组建不到一个月，缅甸就发生了军人重新接管政权、抓捕在任国家领导人的紧急状况。缅甸原非美国“印太战略”构想和实施的重点目标，但囿于“自由开放的印太”主题及国内外政治压力，拜登政府在2022年2月11日发布的《美国印太战略》报告中专门提出了美国的对缅甸政策：美国将继续支持缅甸的民主，与盟国和伙伴密切合作，施压缅甸军方恢复民主，包括可信地执行东盟关于缅甸问题的“五点共识”。
从美国奥巴马政府“亚太再平衡”战略到特朗普首任政府提出“印太战略”，再到拜登政府新版“印太战略”实施近三年的态势评估来看，缅甸本身并非美国的战略核心，但由于其地缘位置重要，能够持续生成地区议题，以及与其他美国战略目标国有密切关联的特点，因此具有成为美国“印太战略”潜在战略锚点的特质，美国对缅政策与拜登政府打压中国、极限施压俄罗斯、意图领导东盟国家以及包括日韩印澳在内的“盟伴国”均有密切关系。对拜登政府对缅政策的战略态势进行感知、分析与效果评估，有助于认清美国“印太战略”的整体发展态势及其对华影响。
缅甸位于印度洋—太平洋板块连接处，与中印两个大国接壤，是中国西南周边的重要邻国和西向联通印度洋的重要走廊。美国深谙“借缅遏华”的重要意义，但在“印太战略”布局中却讳莫如深。拜登政府在缅布局，分别继承了奥巴马政府时期的“以行动对行动”(action for action)接触政策和特朗普首任政府时期的“印太战略”布局，逐渐形成更为多元化、系统性的战略图景。
“印太战略”文本中，缅甸大致符合“锚定美国在印度洋—太平洋地区的根基……以促进美国的利益”的叙事，拜登政府在不同地区的战略布局中，也充分利用了对缅政策的工具性锚向作用。其一，锚定美国的战略重点。2021年2月缅甸军人接管政权后，拜登政府发表声明，表示美国将与伙伴合作，聚集国际社会各方“解决缅甸政变”问题。其二，锚定美国的战略路径。拜登调整了特朗普首任政府对缅甸政策主要聚焦罗兴亚人（人权）问题的路径，转而从地区安全、制度设计与意识形态等方面挖掘缅甸的战略功能。其三，锚定“印太战略”调整的阶段性行动靶向。虽然美国在“印太战略”文本中声称对东盟中心性的重视，但美国官员又在各种场合指责东盟内部的威权政体及国家间分歧导致“东盟方式”效率低下，继而推出“美国领导力方案”。
拜登政府将缅甸作为工具锚点，以识别阵营、连接“印太战略”的重点目标并阶段性调整作为应对策略，具体要素由不同区域特征决定。一是以中俄为竞争对手，锚定美国在“印太”地区的重点目标。美方质疑中国在缅甸问题中的角色，强化美国的战略存在，借制裁缅甸的时机强化对华竞争的攻势，炒作俄罗斯与缅军的结盟关系，鼓吹所谓中缅俄战略走近造成消极影响。二是以东盟为抓手，锚定“印太战略”的领导力路径。美国建立领导力的首选路径是以“民主韧性重建”为契机的制度路径，还强调要在东盟解决缅甸问题的困境中持续施压，打造“美国主导的东盟中心性”。三是以盟伴为依托，锚定“印太战略”阶段性调整的方向。拜登政府在“印太战略”中强调密切盟伴（allies and partners）关系，强化区域自身来锚定美国在“印太”的利益。给盟伴国一定的主动权，既加强了“印太战略”解决问题的灵活度，也可利用缅甸问题将盟友与美国战略紧密捆绑，如施压盟友，促其分担义务，获取对盟伴差异化管理的红利，拉拢印度为首的目标战略伙伴。
随着美国2024年大选特朗普的胜出，起自特朗普1.0时代的“印太战略”仍将在特朗普2.0时代以某种形式延续。只要美方不改变对华战略压制态势，则缅甸工具属性不变。同时，美国对缅政策也受到缅甸局势、地缘政治、美国国内政治的掣肘，中国在缅利益和中缅关系将面临一定的风险挑战。
在缅甸完成选举与转型前，受缅甸局势、地缘政治和美国国内政治等因素的影响，美国对缅甸政策在其“印太”战略中的地位仍难以拔高。
首先，缅甸局势持续不稳，将影响美对于在缅布局的战略预期。2023年2月，缅甸临时政府以形势不稳定为由，宣布再度延长全国紧急状态六个月，超出宪法规定的两次延期限制。2023年8月、2024年2月和8月，紧急状态几度延长。缅国内半数省邦存在冲突，民众反复流散，全面人口普查和选民名单编撰困难，缅甸大选能否在2025年顺利开展尚未可知。
此外，缅甸军人政府内外部压力巨大，大选既难轻易得到西方国家承认，选后也很难顺利过渡。这种极为不可控的情景让美方无法与缅甸执政者恢复正常来往，也意味着缅美不具有建立深度战略捆绑的基础。即便缅美之间的交流不会中断，且缅军也在尝试多渠道恢复与美国关系，但缅军控局能力不足会影响美国对缅战略预期。因此，美方仍将利用缅甸国内政治力量支离破碎的局面多面下注，如继续借基督教教会力量与缅北克钦等少数民族地方武装（简称“民地武”）密切往来，借日本民族问题特使与若开军等民地武加强联系，同时不会放弃扶持缅反对派及其武装侧翼。不过，目前的这些扶持力度不深，对缅甸反对派的支持尚不足对乌克兰投入的1%。
另外，即便多面下注，美方也很难确保在任何情况下都占优。缅甸军队受制于多支敌对政治力量的影响难以迅速制敌，而其传统上又具有强烈的控制意愿，加上军方势必要确保过渡后由敏昂莱为首的将军执政，若无重大变故，其不会主动向反对派妥协。同时在众多西方媒体渲染下，缅甸反对派坚信自己“正在赢得战争”，因此即便其实力有增有减，也坚决拒绝回到谈判桌，这让东盟实施“五点共识”更加困难。一旦“五点共识”宣告破产，美方或倾向于确保自身而非竞争对手来控制局面，但从目前状况来看，除非缅甸国内竞争者之间达成一定程度的共识，否则缅甸问题很难由外而内解决，美方一旦加大介入力度，很有可能陷入另一个泥沼而难以自拔。
第二，美方仍难妥处盟伴国在缅甸的利益与美国战略之间的矛盾，这使得缅甸作为战略锚点的进路不足。拜登政府意图拉拢多方对缅进行制裁，以完成“印太战略”对缅施压的目标，但无论是东盟国家还是美国的部分“印太战略”盟伴，如日、印、韩等，在缅甸问题上都采取“二分法”，即价值观上尽量保持与美国一致，但并不中断与缅甸看守政府的经济往来。2020-2021财年，日本、新加坡在缅甸新增外资中排前两名，分别达到5.19亿和4.29亿美元。2021-2022财年（军人接权后），新加坡、韩国在缅甸新增外资中排第一、第三位，分别达到2.97亿和6269.3万美元。相比之下，美国在2020-2021财年后没有新增对缅投资，很难切身体会盟伴国在缅利益诉求。未来，这些国家将继续采取“切香肠”式渐进战术应付美方在双多边场合的压力，或在其他地区紧要事项中迎合美国“印太战略”意图，进而对其未能落实美方制裁缅甸要求的行为进行补偿。而这两者都将削弱美国“印太战略”的盟伴信任基础。
第三，特朗普再度执政后，美国对缅政策将继续受其国内政治左右。美国国内对缅政策调整目前存在两种声音，一种建议加强对缅制裁，切断其油气贸易的收入来源；另一种则反对继续强化对缅制裁，以免缅甸倒向中国。这两种声音此消彼长、莫衷一是，使得提升美缅战略关系的合法性受限。原因在于，两种声音背后分别对应着美国设定的“印太战略”两大支柱——价值观外交与战略同盟体系。就其“表”而言，民主或人权外交并未有效孤立和制裁缅甸，也未能通过外交和政治手段撼动缅军执政根基，美国对缅政策是持续受困的。但就其“里”而言，美国将缅甸作为一个长期难解的矛盾，却有利于弥合其国内分歧，促进府院在相关问题上团结一致。只要这个战略困局仍继续，美方就有足够的理由动员其“印太”盟伴与其保持战略一致，对缅施压、提防中俄以及牵制东盟的战略主动性。缅甸本身难以成为“印太战略”的重点，重新上台的执政党和白宫极有可能不去调节上述矛盾，而是将其对缅政策的此消彼长当作风向标，通过阶段性校准来锚定美国的其他战略利益。因此，缅甸反对派很难指望白宫会依据《国防授权法案》给予其强力的支持，因为这意味着美国要付出难以预知的战略成本，甚至打乱其他更重要的战略议程。
二、美国政府对缅政策的对华影响
美国“印太战略”的涉缅甸布局与前两届政府一脉相承，未来宜理性看待其对中国的影响。首先，虽然不排除美国仍有“借缅遏华”的地缘意图，但缅甸并非美国打压中国崛起工具箱中的首要抓手。美方难以将缅甸问题提升到和南海、台海等议题同等重要的位置：一是客观来说缅甸对华经济、安全合作比美国密切，中缅相互依赖也是美方无法取代的；二是中缅没有领土争端或其他核心利益的冲突，虽然美国可以通过中断贸易或施压第三方撤资的方式来影响中缅之间的供应链安全，但其很难轻易找到挑动双方矛盾并受美方控制的代理势力。不过，美方仍可把缅甸作为一张地缘牌。美国国防部前官员布莱恩·哈丁等指出，缅甸危机、对俄关系和南海问题构成东南亚国家的三大全球挑战。美国仍将保持对缅战略空间与回旋余地，以争取缅军生存状态一旦改善之后，将其像2011年那样迅速拉向美方怀抱，因为其确信缅甸军队一直都“渴望减少对中国的依赖”。
其次，美国会以缅甸乱局为杠杆，间接撬动并持续滋扰中国周边安全。缅甸国内乱局频仍，但尚未掀起全国范围的内战，美方足以利用低强度问题（low-intensity issue）来发挥离岸管辖优势，降低战略投射的成本。一方面，以极小资金煽动反对派实施暴力。美国《国防授权法案》提出要拿出1.36亿美元支持缅反对派，这些资金不足以支持后者购买重型装备与缅军对峙，但却足以发起多轮小范围袭扰，在中短期内影响中缅经济走廊推进。同时，部分西方社交媒体扬言要以极端暴力方式威胁破坏中国在缅项目（如中缅油气管道等）。此外，反对派得到无人机与火炮技术的支持后，一旦其利用中资企业安全作为与缅军谈判的筹码，将产生更加恶劣的消极连锁反应。另一方面，美国可以用来撬动并影响中国“走出去”战略的工具仍然不少：殖民遗产和国家建设困境给缅甸带来相互勾连的三大难题——民地武、跨境犯罪和罗兴亚难民，西方舆论分别炮制的中国与缅甸的“信任危机论”“支持缅军专制”及捆绑兜售的人权和“疆独”议题。中方一旦陷入其中，与美方唱对手戏，就容易陷入美方预设的议题陷阱中。而如果不去解决，中国国家形象又容易受污损和被抹黑。
最后，如果美国持续保持介入态势，不利于中国建设性参与“东盟方式”解决缅甸问题。其一，东盟国家不愿因缅甸问题而卷入中美之间的大国博弈。东盟国家希望把握解决缅甸问题的战略自主权而非任由大国左右，而美方介入又常常被解读为“针对中国”，因此为了防止美国报复，其对中方建设性参与也可能抱有疑虑。2022年11月、2023年2月印尼时任总统佐科两度在提及缅甸问题时公开强调，东盟不应成为任何大国的代理人。其二，东盟国家内部分歧导致中方支持的“东盟方式”难以有的放矢。2022年7月3日，中方提出期待东盟秉持“东盟方式”，坚持不干涉内政、协调一致的基本原则和传统来解决缅甸问题。但美方反向而行，鼓励马来西亚、菲律宾、东帝汶等国主动与缅甸反对派接触，又通过联合国缅甸人权特使施压新加坡对缅制裁和实施武器禁运。东盟国家不愿因为缅甸问题而产生分裂，又不愿在中美之间选边站，中方“劝和促谈”的积极效应短期内难以在东盟框架之下得以快速显现。
三、结 语
自奥巴马政府以来，美国历届政府的亚太战略布局中均有涉及缅甸的部分，特朗普与拜登两届政府的“印太战略”都提到了缅甸，但都将其作为工具锚点，而没有赋予其与盟伴国同等重要的地位。两届政府在对缅政策问题上少见地出现了“一脉相承”的态势，拜登对缅政策的战略指向更加多元立体。从布局来看，美国将缅甸作为战略锚点发挥锚定作用，即以中俄为竞争对手锚定美国在“印太”地区的重点目标；以东盟为抓手锚定“印太战略”的领导力路径；以盟伴为依托锚定“印太战略”阶段性调整的方向。总体而言，未来缅甸缺乏稳定的局势走向，并不符合美国“印太战略”关节点的布局预期。作为美国对“印太”其他国家战略部署的工具性锚点，缅甸对于美国的价值观利益仍将大于其给美国带来的现实利益。无论是奥巴马政府塑造的“缅甸之春”，还是拜登政府支持的“春天革命”，其都是美国对于自身“民主灯塔”国际地位的执念，而并不代表美国在缅甸有真实的利益期许。审慎评析美国对缅政策趋势影响，战略上正视、战术上重视，不失为比较科学的应对之道。
来源：国务院发展研究中心亚非发展研究所；南京大学中国南海研究协同创新中心；作者简介：中山大学国际关系学院副教授，张添在《亚太安全与海洋研究》2025年第1期上发表《美国“印太战略”涉缅甸布局及其影响》（全文约1.4万字）。