导读
南海争端是影响中国与部分东盟国家关系的重要因素。近年来，中国与相关国家就南海问题已建立多项危机管控机制，为地区和平稳定发挥了积极作用，但仍面临美国等外部势力干预、相关国家间互信不足、东盟机制作用受限等挑战。双方应在用好既有平台的同时继续完善南海危机管控体系，推进“南海行为准则”磋商，深化环保、渔业等低敏感领域务实合作，强化海上军事建立信任措施。
中国与部分东盟国家在南海的领土和海洋争端，是影响中国与这些国家双边关系的重要因素。在争端短期难解的情况下，如何管控分歧，预防危机，对维护南海和平稳定至关重要。2023年以来，中国与菲律宾围绕仁爱礁、黄岩岛、仙宾礁、铁线礁等岛礁及其附近海域的摩擦，再次凸显南海危机管控的重要性和紧迫性。
多年来，中国与东盟在处理和解决南海危机的实践中，探索建立了一系列双、多边危机管控机制，对稳定南海局势起到积极作用。例如，早在1995年“美济礁事件”后不久，中国与菲律宾就签署了关于“行为准则原则”的双边协议，并成立了建立信任措施、渔业和海洋环境保护工作组。2005年，中国、菲律宾、越南三国在南海启动三方联合海洋地震调查。2017年1月，中菲又正式建立南海问题双边磋商机制。迄今，双方已在该框架下举行了十次会议，中菲双方均同意通过这一渠道妥处分歧，防控海上意外事件，增进对话与合作。这一机制在推动中菲就管控仁爱礁局势达成临时性安排方面也发挥了重要作用。
中越之间关于海上问题已建立三个机制，即北部湾湾口外海域工作组、海上低敏感领域合作专家工作组和海上共同开发磋商工作组。2024年4月，中国与越南又签署了关于中国南部战区和越南海军之间设立热线的谅解备忘录。2024年10月16日，中国与马来西亚举行了海上问题双边对话首次会议，围绕当前涉海形势及有关问题深入交换意见，并就推进中马海上务实合作达成共识。
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在多边层面，2016年9月中国与东盟国家通过了《关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》和《应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》，展现了共同致力于管控分歧、防范风险、维护南海和平稳定的决心和意愿。中国与东盟还致力于推进“南海行为准则”的磋商。
尽管中国与东盟在南海危机管控方面取得了一些进展，但在一些内外部因素影响下，南海危机管控仍面临挑战。
首先，美国等域外势力的介入，降低了中国与东盟管控南海危机的效果。南海问题是美国遏制打压中国的战略抓手。美国加大对南海事务的介入力度，在战略和战术层面向中国施压，并从政治、军事、外交、经济等领域拉拢东南亚国家，增加了南海形势的不确定性。此外，由于美国在背后推动，日本、澳大利亚及部分欧洲国家也扩大介入南海争议。随着中美战略博弈加剧，地缘政治竞争不断升级并向下传导，导致中国与东盟当事国围绕岛礁主权和海洋权益等方面的双边矛盾激烈化，对区域稳定和危机管控都构成较大挑战。
其次，中国与东盟当事国的互信不足直接影响危机管控机制的构建。东盟国家对中国的南海政策和行为仍然抱有较深的戒备心理，“中国海洋扩张论”“中国南海威胁论”在部分国家还相当有市场。另外，“南海仲裁案”影响持续发酵，东盟当事国以仲裁裁决为背书的海上单边行动此起彼伏。这些不仅加剧了海上局势紧张，同时损害了有关国家之间的互信基础，导致新的危机管控措施难以推进，现有机制也无法有效发挥作用。
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再次，作为南海危机管控重要依托的“南海行为准则”磋商面临内外干扰。部分东盟当事国为了在“准则”案文磋商中实现利益诉求最大化，拒绝接受中国的合理主张，并单方面提出过分要求；而美国则利用当事国达到干扰“准则”磋商进程、与中国就地区海上规则制定展开竞争的目的。“准则”被视为中国与东盟管控危机、促进合作、构建南海秩序规则的最重要机制，如果磋商进程受阻，势必影响到中国与东盟的危机管控努力。
第四，东盟在南海危机管控中的作用发挥受到制约。中国在2014年提出以“双轨思路”作为南海问题解决之道的倡议，认可东盟在维护南海和平稳定中的作用。如上所述，中国与东盟做出过一些危机管控努力，但是目前东盟可以直接用于应对南海问题的权力资源主要是制度性和规范性资源，如倡导“东盟方式”，以及将东盟系列会议作为讨论南海问题、协调各方立场的平台。这种规范性影响力有明显的局限性，加之东盟成员国在涉南海议题上存在政策差异，限制了东盟在南海危机管控问题上的可作为空间。
基于中国与东盟南海危机管控的现状及挑战，可以考虑从以下几个方面进一步加强南海危机管控。
一是在用好现有机制的同时，充实完善南海危机管控体系。在南海地区，中国与东盟之间已经建有一些危机管控、建立信任措施和务实合作的机制，双方应充分发挥现有机制、平台的作用，特别是在危机事态下应保持沟通渠道的畅通。同时，可考虑建立新的机制，例如中国与东盟海警之间缺乏类似《海上意外相遇规则》的危机管控机制，双方可就此进行探讨。
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二是坚持落实《南海各方行为宣言》，推进“准则”磋商。中国与东盟国家应克服阻力，排除干扰，让“准则”真正成为南海和平稳定的“定海神针”。中国与东盟应给有关各方在南海建立起一套行为规则和规范，以此约束海上单边行动，同时降低南海形势发展中的域外因素影响。
三是从低敏感领域入手，推进南海周边国家之间的务实合作。中国一贯主张，在南海问题上，有关国家应本着求同存异的原则，聚焦功能性合作，在合作中增进彼此互信和利益融合。可借鉴世界上其他闭海或半闭海的合作实践，从海洋生态、环保、航行安全、渔业资源保护等低敏感领域着手，特别是针对资源衰竭、生物多样性退化、海洋塑料垃圾等挑战，加强海上务实合作，做大中国与东盟国家在南海的共同利益“蛋糕”。
四是推进中国与东盟海上军事建立信任措施。中国与东盟当事国海军、海警之间建立信任措施，对南海危机管控非常重要。中国应继续推进与东盟国家举行海上联演，在东盟防长扩大会、中国-东盟防长非正式会晤、东盟地区论坛等机制框架下，加强与东盟国家防务部门的沟通交流。还可考虑支持或接受东盟国防部长会议推出的“海军互动指针”“空中军事相遇指针”等军事建立信任措施，并与东盟探讨达成海上防事故协定、海警海上相遇规则等危机管控机制的可能性。
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本文英文版发表在中国日报国际版，英文版标题为 "Anchors of peace"；文章来源：中国日报，中国观察智库 ，作者：刘琳，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院研究员。