该协议的主要目标是通过建立战略性商业伙伴关系，深化美乌经济合作，支持乌克兰的长期重建与现代化进程。协议强调，乌克兰的复苏不仅需要资金投入，更需要在制度建设、技术革新等方面进行全面改革，确保这些改革符合民主价值观、市场经济原则和法治精神。协议明确了美国将在乌克兰安全保障、经济繁荣、战后重建以及融入全球经济体系等方面提供全方位支持。

协议的核心在于设立美乌重建投资基金。该基金将采用有限合伙制形式，由美国国际开发金融公司（DFC）与乌克兰公私合作伙伴关系机构共同组建。为体现平等合作原则，基金将设立管理委员会负责运营监督，委员会由美乌双方各派三名代表组成。

有别于传统对外援助模式，该协议构建的是一种投资机制，将矿产开发收益与重建资金直接挂钩。根据协议规定，基金将获得乌克兰境内所有新自然资源项目产生的50%特许权费、许可费及其他类似收入（协议中称为“乌克兰约定收入”，详见附件A第6段），这些资金将专门投入乌克兰重建事业。

所有投资资金将通过乌克兰预算中的专项账户进行管理，确保资金使用的透明度和独立性，避免与政府一般财政混淆。此外，美国未来向乌克兰提供的军事援助也将作为美方对基金的追加投入。本文作者认为，乌克兰对所有地下矿产资源拥有法律所有权，在资源开采决策方面保持绝对主权。

协议附件详细列出了涵盖的自然资源范围，包括50多种自然资源。既包括各类矿产资源，又囊括石油、天然气、液化天然气等战略性能源商品，同时为双方未来可能纳入的其他矿物或油气资源预留了充足空间。

协议致力于打造税收优惠的投资环境。鉴于合作伙伴关系的所有经济活动都将在乌克兰境内开展，乌克兰政府承诺对与合作相关的所有收入、投入、收益和分配免征国内税收、费用、关税或其他财政负担。与此同时，美国亦不会对乌克兰合作方施加联邦所得税或预扣税等税务义务。

究其原因，联合基金运营重心在乌克兰本土。按照美国税法体系，唯有源自美国境内或与美国商贸活动存在实质关联的收入方需缴纳联邦税收。

正因如此，协议确保投资运作与利润分配的全过程中，美乌双方均可享受税收豁免待遇。

美国政府明确表态，承诺不会援引1962年《贸易扩张法》第232条款或《国际紧急经济权力法》，对通过该基金采购的矿产品征收关税。鉴于特朗普政府执政期间贸易政策急转弯，频频挥舞关税大棒，掀起多轮贸易摩擦，这一免税承诺为乌克兰矿产对美出口构筑了重要保护屏障，规避了未来贸易争端的波及。

协议规定，乌克兰货币格里夫纳可自由兑换美元，资金转移不受地域限制，既可流入乌克兰境内账户，亦可转至海外合作基金账户。不过，当乌克兰遭遇严重宏观经济冲击——诸如外汇储备骤降、国际收支失衡等危机时，可在与美国财政部充分沟通后启动临时限制措施。这一条款对于正处于战争状态、经济维持面临巨大挑战的乌克兰而言十分重要。

协议规定，乌克兰公共部门在授予采矿或基础设施项目许可证或合同时，必须在相关协议中加入条款，确保合作基金能够获取关键投资信息。此举既有利于基金精准把握战略投资良机，又能增强运营透明度，提升市场竞争力。此外，协议明确规定美方企业有权按照市场价格与乌方谈判矿物采购事宜，而乌克兰当局必须恪守承诺，确保任何第三方都无法获得优于美国伙伴的采购条件。这一安排实质上为美国企业开辟了绿色通道，享有优先准入的特殊地位。

该协议仅适用于新开发项目，将现有采矿业务排除在外。这意味着美乌双方的投资回报完全寄托于未来全新开发项目的成败。

乌克兰矿产资源总价值估计约达14.8万亿美元，约占全球关键矿物资源的5%。在国际公认的50种关键矿物中，乌克兰坐拥其中22种，石墨、锂、钛、铍、铀等一应俱全，这些都是国防军工、清洁能源、基础建设和尖端科技产业的“命门”所在。

然而，现实挑战不容忽视。其一，虽然乌克兰资源底蕴深厚，但真正具备经济可采价值的探明储量仍待全面摸底，勘探工作远未完成。其二，逾半数矿产资源深陷俄占区泥潭，在乌克兰光复失地之前，这些资源实际上无法开发。

其三，矿业开发绝非朝夕之功。纵然天时地利人和，从前期勘探到实现商业化生产通常需要15-20年时间，前期资本投入动辄5-10亿美元。

（一）对乌克兰的战略意义

根据协议条款，乌克兰对所有地下资源享有完全的法律所有权，并在资源开发方面拥有绝对决策权。该协议明确美国军事援助不附带任何债务条件，无需偿还义务。因此，与此前的各种提案相比，该协议实现了重大突破，更好地契合了乌克兰的战略目标——既要保持对地下财富的完全控制权，又要避免美国国防援助被视为某种形式的债务负担。

该协议还充分考虑了乌克兰在欧盟入盟谈判中的各项承诺，确保乌克兰融入欧洲一体化的战略方向得到维护。

作者认为，虽然协议未能满足泽连斯基对正式安全保证的核心诉求，但它仍不失为推动美国深度介入的重要突破。协议旗帜鲜明地支持乌克兰的长远和平、主权独立、国家韧性建设以及战后重建与现代化进程。

通过这种设计，协议将乌克兰的复苏、主权和稳定同美国的战略考量和商业利益深度绑定，为与特朗普新政府构建务实合作关系开辟了现实路径。协议明确将持久和平与安全视为盈利合作的必要前提，这实际上强化了美国对乌克兰安全的利益关切。

回顾双方此前的龃龉，特别是泽连斯基与特朗普在椭圆形办公室那次剑拔弩张的会晤，此番协议堪称乌克兰在争取美国实质性安全支撑方面所能达成的最佳成果。

（二）美国的战略算盘

白宫将这份矿物协议定义为“支持乌克兰重建和长期经济成功的首创性伙伴关系”。这一表述生动诠释了特朗普政府的执政理念——奉行“交易型外交”，将对外合作的基石牢牢锚定在互惠互利的经济纽带之上。

虽然白宫和特朗普本人极力渲染协议的盈利前景，将其描绘为美国的投资良机，但现实收益却是一场“远水解近渴”的漫长等待。关键在于，协议瞄准的是未来蓝图而非既有产业——所有投资回报都寄托于从零起步的新建项目。这些项目从破土动工到创造利润，动辄需要数十年光阴，更为关键的是，要想将乌克兰的资源宝库转化为真金白银，还有一个不可回避的政治前提——乌克兰必须光复全部失地，重新掌控国家疆域。

不过，在美国力图摆脱对华关键原材料依赖的大背景下，该协议为乌克兰开辟了成为替代供应源的重要窗口。虽然中国并非全球关键原材料储量的最大拥有者，但其在产业链中下游环节的垄断地位不容小觑——中国牢牢把控着原材料加工精炼的全球产能，掌握着将“原石”转化为工业“成品”的关键环节。

通过开辟新的矿物供应渠道，特别是配合在华外地区构建加工产能，有望撼动中国在这一领域的主导局面。

如果协议落地生根，乌克兰有望成为美国在国防、能源和科技产业关键矿物供应链多元化方面的可靠关键盟友。不过，在乌克兰建立开采和加工能力需要大量资金投入和时间积累，其效果只能在长期内显现。从这个角度看，该协议对美国而言与其说是追求即时收益，不如说是通过与乌克兰建立长期互利伙伴关系来实现战略布局。

（三）对欧盟的影响

协议规定，当法律条文出现冲突时，协议条款享有优先于乌克兰国内法的地位——这一安排旨在为投资者提供法律确定性和保障。与此同时，乌克兰在欧洲一体化进程中的既有承诺享有高于协议本身的优先地位，再次确保了乌克兰融入欧盟的战略方向。

考虑到欧盟因素的核心地位，附件条款进一步细化保障机制。不仅乌克兰的欧盟入盟义务受到充分尊重，其在《欧盟—乌克兰联系国协议》（Association Agreement with the EU）框架下的义务也同样受到保护。

附件还进一步澄清，如果乌克兰在入盟过程中承担的新义务可能与本协议产生冲突，双方将本着善意原则进行协商谈判，做出必要调整。通过这种安排，协议实际上为乌克兰的欧盟成员国之路提供了支持。

重要的是，美国此番出手与欧盟战略诉求高度契合——共同致力于塑造一个和平稳定、主权完整、韧性十足的乌克兰。协议通过优化营商环境、提振投资者信心，为乌克兰长远重建与欧洲一体化进程注入新动力。目前，欧盟是乌克兰重建资金的最大提供方。若该协议落地见效，将项目蓝图转化为商业现实，必将大幅增强乌克兰经济造血功能，同时撬动更多社会资本参与，从而为欧盟财政减负。

协议有望释放乌克兰丰富的资源禀赋，为欧盟战略自主大业添砖加瓦，尤其在摆脱对华关键原材料依赖方面发挥关键作用。一个资源富集、经济强韧的乌克兰，不仅将成为更具吸引力的欧盟候选国，还将提升欧盟在全球供应链和大宗商品市场的地位。

（四）向俄罗斯释放强烈信号

该协议的签署正值普京向国际资本敞开俄罗斯矿业大门之际。

协议措辞的反俄立场鲜明，其中条款精心设计，旨在防止任何与俄罗斯有关联的主体从乌克兰未来的复苏中获益。协议明确规定，任何在财政或物资方面支持俄罗斯战争行为的国家、企业或个人，都将被排除在所有重建项目之外，也无法参与由美国支持资源资助的项目。

此外，白宫进一步强调该协议的重要意义，声明启动这一伙伴关系“向俄罗斯传递强烈信号，表明美国已经深度介入并坚定不移地致力于乌克兰的长远兴盛”。重申了美国对乌克兰的支持。

总体而言，该协议远超商业合作范畴，为乌克兰、美国和欧盟三方带来重大地缘政治收益。协议向俄罗斯释放了强烈信号，美乌欧各方旨在通过协议的实施，重塑全球关键原材料供应版图，削弱中国在相关产业链中的主导地位，进而对中国的长期全球影响力产生深层冲击。

*文章转自CEPS于2025年6月发布的简报“Much More Than Minerals:The Us-Ukraine MineralsAgreement And ItsGeopolitical Implications”，文章有删节，小标题为译者自拟。