中山大学国际关系学院副教授张添在《亚太安全与海洋研究》2025年第1期上发表《美国“印太战略”涉缅甸布局及其影响》（全文约1.4万字）。

    张添在文章中提到，缅甸是东南亚的重要国家，是中国山水相连的重要邻国之一。美缅两国在1948年缅甸独立后就已建交，冷战期间双方有紧密的合作与交往，但冷战结束后，缅甸军政府的持久统治使缅甸成为美国在世界范围内推行“民主”而进行打击和制裁的主要对象之一。对缅大肆推行所谓价值观外交和进行全方位经济制裁成为美国对缅政策底色。进入21世纪以来，小布什政府签署新的对缅制裁法案，并于2005年将缅甸列为“暴政前哨”国家。奥巴马政府对缅甸实施“务实接触”政策，对缅甸诱压并举，鼓励缅甸在2010年举行大选，恢复“政治民主化”进程。特朗普首任政府上台后，积极推行美国的“印太战略”，其涉缅布局体现出高度的现实主义和实用主义特征。

    2021年2月1日，拜登政府组建不到一个月，缅甸就发生了军人重新接管政权、抓捕在任国家领导人的紧急状况。缅甸原非美国“印太战略”构想和实施的重点目标，但囿于“自由开放的印太”主题及国内外政治压力，拜登政府在2022年2月11日发布的《美国印太战略》报告中专门提出了美国的对缅甸政策：美国将继续支持缅甸的民主，与盟国和伙伴密切合作，施压缅甸军方恢复民主，包括可信地执行东盟关于缅甸问题的“五点共识”。

    关于缅甸在美国“印太战略”中的地位及其相关影响评估，既有文献主要有三类解释：一是基于地缘区位，认为缅甸位于中印之间，是美国在战略上遏制中国崛起的门户国家之一，同时也是美国盟伴体系运维与介入东盟地区事务、拉拢印度的重要抓手。二是从地缘政治延伸至地缘经济，认为缅甸是美国构建“印太自由市场”的重要环节，如曾把缅甸视为打造美版“印太”丝绸之路的走廊，或利用其作为中国重点投资对象、能源通道与边贸伙伴的身份，通过对缅制裁与打压等方式来反向影响中国。三是将缅甸视为所谓自由民主价值观的前哨，即“印太战略”的意识形态支柱的重要对象之一。美国将缅甸视为其与盟友“几十年来基于规则的秩序”的破坏者，既将促缅军“还政于民”作为目标，又将其作为强化盟伴共识的重要手段。

    以上文献从各个角度阐释了缅甸对于美国“印太战略”布局的工具属性，但未能系统阐释缅甸在美国战略布局中的具体定位。一方面，仅从战略遏华出发，则难以解释在缅甸问题上美国与俄罗斯、印度等其他大国和东盟国家的互动关系和潜在博弈；另一方面，仅从意识形态出发，也难以解释美方为何未能兑现其“支持缅反对派推翻军政府”的承诺，及对缅制裁何以呈现渐进性、精进化推进的特征。本文认为，从美国奥巴马政府“亚太再平衡”战略到特朗普首任政府提出“印太战略”，再到拜登政府新版“印太战略”实施近三年的态势评估来看，缅甸本身并非美国的战略核心，但由于其地缘位置重要，能够持续生成地区议题，以及与其他美国战略目标国有密切关联的特点，因此具有成为美国“印太战略”潜在战略锚点的特质。

    一、21世纪以来美国对缅政策的演变

    缅甸位于印度洋—太平洋板块连接处，与中印两个大国接壤，是中国西南周边的重要邻国和西向联通印度洋的重要走廊。美国深谙“借缅遏华”的重要意义，但在“印太战略”布局中却讳莫如深。拜登政府在缅布局，分别继承了奥巴马政府时期的“以行动对行动”(action for action)接触政策和特朗普首任政府时期的“印太战略”布局，逐渐形成更为多元化、系统性的战略图景。

    （一）奥巴马政府的对缅政策

    2009年奥巴马上台后，一反小布什政府对缅制裁、打压甚至塑造缅甸为“暴政前哨”的姿态，采取主动拉拢的态度，鼓励缅甸军人开启政治转型。2012年11月，奥巴马访缅，成为美国历史上首个访缅的在任总统。2013年5月，缅甸总统登盛访美，也成为半个世纪以来首个访美的缅甸领导人。几年内，美缅两国实现破冰、互派外交使节和建立“伙伴关系”，双边关系改善速度之快令舆论震惊。

    究其原因，可从时任副总统拜登在2013年7月一次有关美国亚太政策的演讲中看出：其一，美国在东南亚的投资比中国的投资更多，美方有意加大对东南亚新兴经济体的援助，并鼓励缅甸改革和对缅负责任投资；其二，美国需要在亚太地区特定领域加大战略投资，确保安全和全球稳定，美方愿意与任何准备履行其国际义务的国家进行接触，正如缅甸那样。这两条解释极具战略指向性——即针对中国。缅甸登盛总统上任后首访中国并于2011年5月公布中缅建立全面战略合作伙伴关系，但同年9月缅甸外长温纳貌伦访美回来后，登盛宣布无限期搁置中国在缅最大项目之一、装机容量达600万千瓦的密松水电站。随后，西方智库与媒体大势渲染“中国失去缅甸”“缅甸倒向西方怀抱”等言论，而中资项目和企业形象在缅连续受挫，莱比塘铜矿、中缅铁路等项目均受波及。拜登言及“负责任投资”实际暗指和诬蔑中国项目不负责任。

    （二）特朗普首任政府的对缅政策

    特朗普首任政府2017年出台的《美国印太战略框架》中对缅甸是有说明的，在第十项“东南亚与太平洋诸岛”中，第三条目标为“促进和支持缅甸民主转型”，但具体行动措施涉及敏感内容被涂黑了。与缅甸目标并列的另外四条，分别涉及地区安全构架、反恐、太平洋诸岛及减少区域各国对华依赖，足见缅甸在美“印太”规划中有一定的分量。在特朗普总统首任四年内，美国国际开发署对缅援助额高达5.47亿美元，比奥巴马总统两个任期总计还多7700万美元。

    不过，特朗普本人对缅甸民主化与否并不感兴趣。特朗普并不认同奥巴马政府“借缅遏华”的思路，其更倾向于直接对华展开战略攻势，如在2018年《国家安全战略》报告中称中国为“最主要战略竞争对手”，并对华开展前所未有的贸易战。此外，以国务卿蒂勒森为首的其他特朗普政府成员，对缅政策主要集中在若开邦罗兴亚人的族际冲突和人权问题上，方式更多是施压和孤立缅政府，未显现出更深远的战略布局。

    （三）拜登政府对前两任政府对缅政策的继承及发展

    拜登上台后，原本有意延续奥巴马时期的对缅政策，拉拢2020年11月大选中再次取得压倒性胜利的全国民主联盟（National League of Democracy）及其领导人昂山素季，重新取得在缅甸布局中的地缘战略优势。然而，拜登上台没多久缅甸文官政府就被军人接管了。拜登在2021年2月11日发言中，表示“缅军此举违背了缅甸人民2020年选举的意愿……构成了对美国国家安全和对外政策的威胁”。该声明与2009年奥巴马上台时提到的“缅军执政构成了对美国国家安全和对外政策的威胁”如出一辙。随着缅甸局势不断变化，拜登不得不在新版“印太战略”中将对缅甸布局从“推动民主化”调整到“施压军人还政”。如美国国际开发署前外交顾问、资深缅甸问题专家石燕山（David Steinberg）所言，缅甸对于美国民主党执政团队一直是一个“精品问题（boutique Issue）”。美国府院长期纠缠“促进缅甸民主化与遏制中国影响力孰轻孰重”，但在“印太战略”的重点战略布局——如中国南海和东海问题中，缅甸作用却十分有限。缅军接管政权伊始，拜登政府对缅政策受特朗普首任政府对缅罗兴亚人政策和对华全面战略竞争惯性的影响，形成制裁缅政权为主、间接打压中国的工具性特征。

    二、拜登政府以缅甸为“印太战略”工具性锚点的布局

    在奥巴马政府“借缅遏华”、特朗普全面对华施压及缅甸政局突发性震荡等多重要素影响下，拜登政府在“印太战略”布局中有将缅甸作为潜在战略锚点的意味。美国在制定新的系统性战略框架时，往往注重三个结构的缔造：首先是一个总体政策框架（比如杜鲁门主义），设计总体原则规划，并寻求遏制一个最大的战略对手；其次是一套具体的机制（如北约和马歇尔计划），包括若干授权美国政府采取行动的法案、倡议与行动纲领，同步识别盟友和非盟友；第三是若干确保战略稳定和议题方向的抓手，包括地区稳定的主要挑战、对手可能的战略关切，以及可能产生分裂混乱动向的国家等。这些抓手又被识别为“战略锚点（Strategic Anchor)”。战略锚点是战略决策的切入点，为战略调整提供锚向作用，其特征是基准校验性、便捷腾挪性和多点靶向性，有时因依托于决策经验而伴随认知偏差（Cognitive bias）。

    在国家大战略中，战略锚点的地位虽然低于战略目标本身，但却可能成为维护地区战略稳定与确保战略方向明确的重要抓手，例如在美国的中东欧战略中，希腊、塞浦路斯和叙利亚都曾发挥战略锚点的作用。能够发挥战略锚点作用的国家往往具有工具性特征：1.具有重要的战略地缘地位；2.由于某些原因持续动荡，难以成为美国的战略重心；3.与其他战略重心紧密关联；4.持续生成地区议题，美国便于利用这些议题阶段性设置议程。其主要功能包括：锚定美国的战略重点、战略路径和战略调整的阶段性行动靶向等。图1展示了以上战略框架的构成、战略锚点及其在“印太战略”中的位置。

图1：美国系统性战略框架构成、战略锚点及其在“印太战略”中的体现

      资料来源：笔者自制

    美国“印太战略”锚点的生成线路（见图1）主要有三条，即锚定战略重点、锚定战略路径和锚定战略调整的阶段性行动靶向。战略重点的锚定工具一般是战略利益和所谓民主价值观两大支柱；战略路径的锚定工具则对应地区安全、意识形态与增强美国领导力；战略调整的锚定工具是依托锚点国与战略对象国之间的关系进行即时调整的若干议程，其目标是依托这些热点持续建立美国在整个体系中的高位优势。2022年出台的《美国的印太战略》文本中，明确标记了“中国对印太地区的主要挑战”，之后很快又出台了“印太经济框架（IPEF）”作为辅助机制。其搭建的以双边军事同盟为基础，以美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）为核心，以美日印澳四边安全对话（QUAD）为平台，以“五眼联盟”为支撑的“五四三二”盟伴体系基本形成。不过，美国的工具性战略锚点尚待进一步澄清。“印太战略”清楚标记了“盟国”和“伙伴国”的身份，通常这些国家局势相对稳定，美国有确定的战略利益诉求，其战略意义不仅限于工具性。南太诸国虽有成为锚点的潜质，但其热点匮乏，难以定期生成重要事件并向美国提供战略介入的工具性抓手。相较之下，朝鲜和缅甸极具锚点潜质：地缘重要，常生热点，牵动诸多国家，但缅甸牵动的“印太”行为体更多，除中国外，还囊括了大部分美国“印太战略”的目标国家，如日、韩、澳、泰、菲等双边盟友和印度、印尼、马来西亚、新加坡等“印太战略”伙伴国。

    “印太战略”文本中，缅甸大致符合“锚定美国在印度洋—太平洋地区的根基……以促进美国的利益”的叙事，且对缅政策的描述与美国在中东地区的锚点国叙利亚很类似。其一，锚定美国的战略重点。2021年2月缅甸军人接管政权后，拜登政府发表声明，表示美国将与伙伴合作，聚集国际社会各方“解决缅甸政变”问题。后续各类国际场合，美国均以缅甸问题作为其发挥领导力的优先事项抓手之一，目标则是其战略文本中所说的“民主制度韧性”抑或打压中国的地区影响力等，具体取决于美国的战略需求。

    其二，锚定美国的战略路径。拜登调整了特朗普首任政府对缅甸政策主要聚焦罗兴亚人（人权）问题的路径，转而从地区安全、制度设计与意识形态等方面挖掘缅甸的战略功能。2021年2月缅甸军人接管政权后，缅军方与俄罗斯军事贸易日益密切，美国基于《国防授权法案》加大对缅甸反军人力量的援助。为了增强在“印太”地区的领导力，利用所谓“反独裁联盟”来推广“自由开放的印太”，美国除了发掘和调动印度的积极性等，缅甸问题也成为其推行“印太战略”的路径抓手之一。

    其三，锚定“印太战略”调整的阶段性行动靶向。虽然美国在“印太战略”文本中声称对东盟中心性的重视，但美国官员又在各种场合指责东盟内部的威权政体及国家间分歧导致“东盟方式”效率低下，继而推出“美国领导力方案”。同时在制裁缅甸的问题上，美方也经常对盟伴是否追随美国制裁及其效果进行评估，继而调整对不同盟伴国的政策，对与美国具有不同见解的国家进行施压，澳大利亚、新加坡就因配合制裁政策的迟滞和态度游移而受到美方的批评，后不得不转向更加严厉的对缅政策。

    三、区域锚向：美国“印太战略”对缅甸政策的主要策略与手段

    拜登政府将缅甸作为工具锚点，以识别阵营、连接“印太战略”的重点目标并阶段性调整作为应对策略，具体要素由不同区域特征决定。

    （一）以中俄为竞争对手，锚定美国在“印太”地区的重点目标

    中国是美国“印太战略”设定的主要竞争对手，俄罗斯则在缅甸军人接管政权后通过对缅甸看守政府的外交承认、武器贸易和核能合作等议题“楔入”“印太”板块。中俄原本均对缅甸问题持谨慎态度，在2021年3月10日联合国发表的缅甸问题主席声明中投了弃权票。但事态发展使两国在缅甸问题上卷入程度不同，并遭美国不同程度的警惕和针对。

    首先，质疑中国在缅甸问题中的角色，强化美国的战略存在。面对缅甸问题，中方反复强调缅甸态势“完全是中方不愿意看到的”，但美方一是构建缅甸军人上台的系统性危机话语，如拜登称缅甸问题“构成对美国国家安全和对外政策的威胁”。二是污蔑中国在缅甸问题中扮演消极角色。当脸书等平台盛传“中国支持缅军政变”等虚假言论时，美国务院发言人内德·普赖斯（Ned Price）表示，美方呼吁中方“利用其影响力对缅甸政变负责”。美国智库则撰文称，“中国支持印太核心地区贯彻种族灭绝的（缅）政权，这对美国印太战略确定的长期区域承诺构成威胁”。三是质疑中国解决危机的能力并提出“美国方案”。美亚洲事务助理国务卿丹尼尔称美国“在印太地区建立基于规则的秩序，以应对缅甸危机等正在恶化的事态”。同时，美国智库炮制“民族和解无用论”“经济发展无用论”等叙事，指责中方参与的劝和促谈、以发展促安全工作“适得其反”，否认缅甸局势可以和平对话解决。

    其次，借制裁缅甸的时机强化对华竞争的攻势。拜登政府频繁使用制裁工具对缅展开攻势，间接将缅甸作为遏制中国西向拓展能源通道的离岸杠杆。2021年2月至2024年1月，白宫依据第14014号行政令（E.0.14014）和《缅甸制裁条例》（Burma Sanctions Regulations），对缅开启了20轮制裁。一方面，制裁对象中缅甸将军个人、家属和军企居多，其中涉及缅甸军企关联合作的中资企业。2021年7月2日，美国财政部外国资产控制办公室将中国的万宝矿业及两家子公司列入制裁清单，其下辖的缅甸莱比塘铜矿项目是亚洲最大的湿法冶炼铜项目。在铜矿项目被制裁后，中国在当地开展的项目被迫暂停，且受到美国支持的“人民防卫军”的滋扰和袭击，人员和财产安全受到严重威胁。另一方面，制裁逐步扩大并关联中缅油气管道等中资战略项目。

    再次，炒作俄罗斯与缅军的结盟关系，鼓吹所谓中缅俄战略走近造成消极影响。特朗普首任政府的“印太战略”文本认为“俄罗斯在印太地区仍将处于边缘地位”，拜登政府“印太战略”文本则对俄只字未提。但由于俄方有在乌克兰危机的压力面前寻找对美“第二战线”的考虑，这为美方炒作缅甸问题带来新的契机。2021年3月26日，俄国防部副部长亚历山大·福明（Alexander Fomin）访缅并表示“缅甸是俄罗斯在亚洲的可靠盟友和战略伙伴”。此后缅俄军事合作日益密切，加上对中俄战略伙伴关系的捆绑设定，美方视中俄与缅甸走近为战略隐患。其一，在俄缅加强军事贸易与技术合作后，美方通过立法强化对缅反对派援助，同时警惕“中俄在缅的战略利益行动”。

   拜登签批的2022年《国防授权法案》修正案第5114节c段修正第（8）条为“总统应制定一项多边战略，以反击中俄在缅造成的腐蚀性不良影响（corrosive malign influence）”；d段增加“反击中俄破坏缅甸主权、稳定或统一的行为”。拜登签署的2023年《国防授权法案》中，第5569（5）条再度指出，“将追究中俄支持缅甸军队的责任”。其二，乌克兰危机爆发后，缅方表示支持俄巩固其主权的行为，谴责美国挑起乌克兰危机，俄缅强化多领域合作，推广核能合作，引发美方警惕。2022年9月5日，俄缅签署《2022-2023年和平利用核能合作路线图》，探索包括建造动力反应堆和建设核电站在内的合作。对此美国国务院接受采访时称“此举威胁到美方与印太盟友、伙伴共建和平与繁荣的努力”。其三，美方鼓吹中俄缅三方走近将带来消极影响。美国印太司令部资助的“印太防务论坛”刊文称，中俄阻挠安理会通过对缅军禁运武器的努力，助长了缅甸局势的恶化，并渲染警惕所谓的“邪恶轴心”。

    （二）以东盟为抓手，锚定“印太战略”的领导力路径

    “印太战略”对东盟中心性（ASEAN centrality）的强调，意味着东盟不管主观还是客观上都将卷入更广泛的地缘政治议题，而缅甸问题加速了其卷入的进程与节奏。美方之所以接受东盟主导缅甸问题的“五点共识”方案，主要源于拜登政府将缅甸作为在东南亚推行美国价值观的前沿示范阵地，而价值观外交与同盟外交并列为美国“印太战略”的两大支柱。拜登政府意在锚定美国在东南亚民主价值观领域的道义领导力，增强其在“印太”地区的战略信誉。

    美国建立领导力的首选路径是以“民主韧性重建”为契机的制度路径。“印太战略”提出“欢迎一个强劲而独立的东盟来领导东南亚，美国将为东盟中心性和解决地区最有压力的挑战提出可持续的方案”。缅甸在“印太战略”中被锚定为美国在东南亚对华竞争中的重要支线，即“民主制度韧性”，美国认为过去十多年的真空提升了中国在东盟的影响力，从而使美国在协调地区安全问题上的制度效率下降。东盟难以解决南海方面的问题，也难以解决缅甸问题外溢带来的地区安全问题。美方借缅甸问题给东盟带来的挑战，渲染中国—东盟关系陷入不利处境，给美国在“印太”地区“重建制度优势”营造有利环境。

    除了制度路径，美方还强调要在东盟解决缅甸问题的困境中持续施压，打造“美国主导的东盟中心性”。一是美国认为东盟设定的“五点共识”逐渐失效而有意另起炉灶。东盟“五点共识”核心理念是由东盟轮值主席国派遣特使赴缅斡旋，促使冲突各方回到谈判桌上，但自2021年以来，历届主席国和特使均未成功劝说缅甸军人与反对派谈和。鉴于此，美方不断向东盟主要成员国施压并推销“美国方案”。2022年5月美国—东盟峰会举行，会议认定缅甸军方缺乏对“五点共识”的诚意，不排除将来可以由华盛顿牵头“超越现有框架，放弃失败框架，实施新的多边方略”(简称“华盛顿方略”)。二是东盟国家内部产生严重分歧，美国欲借此达到离岸平衡。2022年11月的东盟峰会上，印尼就缅方未能遵守“五点共识”对其进行了严厉的批评，提议扩大对缅甸政治代表参加东盟活动的限制范围，但遭到泰、老、柬的强烈反对。虽然会议最终同意保留“五点共识”并附加了时间表等条件，但马来西亚等国还是单独与缅反对派代表来往，泰国则于当年12月22日牵头了新的“缅甸问题特别会议”，结果只有柬、老、越、缅列席。缅甸问题正在导致海岛东南亚与大陆东南亚的分裂，而美方同时支持印尼和泰国牵头解决缅甸问题，有意分而治之。拜登政府意在确保美国“印太战略”的高位姿态，并无意认真应对和真正解决缅甸问题。因此，美方既不反对印尼采取“静默外交（Quiet Diplomacy）”，亦认同泰国提出超越“五点共识”的“准入外交（Access-based Diplomacy）”，只要符合其“印太战略”的价值观和战略预期即可。

    （三）以盟伴为依托，锚定“印太战略”阶段性调整的方向

    拜登政府在“印太战略”中强调密切盟伴（allies and partners）关系，强化区域自身来锚定美国在“印太”的利益。给盟伴国一定的主动权，既加强了“印太战略”解决问题的灵活度，也可利用缅甸问题将盟友与美国战略紧密捆绑。

    首先，施压盟友，促其分担义务。美方在七国集团（G7）、四方安全对话（QUAD）会议中多次号召其盟友一道制裁缅方。日本虽然早在缅甸问题爆发时，就撤出了与缅方合资的麒麟公司，但却拒绝追随美方制裁缅甸，日缅协会主席渡边秀央和日本特使笹川阳平与受美国制裁的缅军总司令敏昂莱会面，称日方有意充当缅甸与西方的“缓冲带”。但在美方多次施压后，日方不得不追随美方支持缅甸反对派“民族团结政府”在大阪的募捐活动，并逐步退出其在缅甸耶德贡天然气田的投资。澳大利亚对制裁问题也非常谨慎，澳智库撰文称：加大制裁和支持武装抵抗，可能会使缅甸陷入更大的混乱和贫困，不仅不会令美国受益，还会让缅甸“利比亚化”，成为地区安全的祸根。但在美国施压下，澳方最终撤出在缅甸投资的银行，并在2023年初公布了对缅甸军人的金融制裁和旅行禁令。

    其次，获取对盟伴差异化管理的红利。美国鼓励印尼等“伙伴国”在缅甸问题上发挥主观能动性，但前提是这些国家要接受美方在相关问题上的指导意见。印尼虽主张“静默外交”，但经常以非正式谈判来促进问题解决，这不在美国对“东盟方式”的议程范围内，由美国基金支持组建的东盟议员人权协会（ASEAN Parliamentarians for Human Rights）就批评印尼，称其政策不具实效性且缺乏透明度。同时，美方也不满中国借支持“五点共识”与印尼拉近关系，曾在美国国防部主管南亚和东南亚事务助理部长办公室供职的布莱恩·哈丁（Brian Harding）表示，中方介入削弱了印尼作为主席国的地位。美国依托泰国为首的盟国，探索对冲“五点共识”的备选方案。美国虽支持缅反对派武装抵抗，但其清楚反对派并无实力推翻缅军，如美方给反对派实质性支持，恐落入阿富汗式的泥沼。因此，白宫并未严格兑现《国防授权法案》承诺给反对派的雷达设备、运输装甲车，也降低了“印太战略”框架下施压缅军“还政于民”目标的优先级。2023年7月12日，泰国外长敦·帕马威奈私下与被拘禁的民盟领袖昂山素季会面，这是东盟特使连续三年努力都未曾实现的目标，似乎间接证明了“华盛顿方略”超越“五点共识”的可能性。美国两面下注或将降低“东盟方式”的公信力和有效性，但却有利于其挖掘盟伴体系差异化的红利，充分调动和提高泰国等盟国的积极性和影响力，同时将印尼等国的自主空间限制在其可控范围内。

    再次，拉拢印度为首的目标战略伙伴。印度是美国“印太战略”中最大的拉拢对象，而印东北极其敏感脆弱的西里古里走廊与缅甸西部接壤，缅甸问题爆发后难民涌入与弹火越界常有发生。2023年8月，印度内政部长沙阿就将印东北曼尼普尔邦的民族冲突归咎于缅甸的动乱。拜登政府借机增强美印在“印太”领域的战略联动，一方面是利用缅甸问题将印度纳入美国“印太战略”的管控范围。美方意图把印度的“邻国优先”和“东向行动”纳入其战略范畴内。印方同意对缅施压，但外长苏杰生2022年2月在QUAD墨尔本会议的发言中重申，考虑到印度与中、缅接壤，印方拒绝对缅制裁。美方为鼓励印度发挥积极作用，联合泰国支持印度推动解决缅甸问题的1.5轨会议机制。2023年4月，印度组织了包括缅甸、孟加拉国中层官员参加的1.5轨会议，该机制与东盟“五点共识”并行，意欲打造一项有“印度+东盟国家”特色的平台机制。另一方面，阶段性试探印方态度，充分调动印度制衡中国的积极性。美方乐见印度在战略姿态上体现与美国的“共同目标”，印方也表明缅甸问题上的首要关切之一是“战略上牵制中国”，包括“避免缅甸全面倒向中国”，以此换取美方信任。为此，美方默许印度与缅军合作的需求，以确保其部分战略自主。印方在缅甸问题出现后采取双轨并行的机制，即由政府施压缅甸回归转型的同时，也维持与缅军的合作，以确保利益最大化及应对缅甸问题越境。不过，美国仍依托联合国缅甸人权问题特使机制，指责印度向缅军提供价值5100万美元的武器“违反国际法”，以此在道义上保持对印度的高位姿态。

来源：国务院发展研究中心亚非发展研究所；南京大学中国南海研究协同创新中心，联合主办