[编者按] 据媒体报道，3月9日，欧盟委员会主席冯德莱恩发表任期100天的新闻讲话，将美国排除在欧洲可以与其建立更深层次伙伴关系的“志同道合”国家名单，并强调要与印度、马来西亚等加强合作。对此，匈牙利总理言辞犀利地指出，欧盟成了全球经济中的孤立玩家，与美中俄都有冲突。而至少在冯德莱恩的任期内，欧盟将走的更远，其眼光还瞄向了中亚五国。

中亚五国指哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦。欧盟认为，这些国家与欧盟一样，正在寻求独立自主。因此，欧盟重新审视其中亚战略：从能源安全到绿色转型，从水资源管理到区域互联互通，欧盟提出一系列雄心勃勃的合作计划，包括投入百亿欧元的基建投资。

本文是荷兰国际关系研究所（Clingendael Institute）于2025年1月27日发布的最新研究报告。作者详细梳理欧盟—中亚关系的演进历程，着重探讨双方在能源、关键矿产、水资源管理和贸易等领域的合作潜力，为欧盟如何拓展其中亚利益献计献策。而这也为我们理解欧亚大陆的地缘政治新态势提供新的视角。尽管如今欧洲自身困境重重，但在世界格局加速重构的形势下，欧盟与中亚的战略互动，值得我们跟踪关注。为便于国内各界了解域外动态、把握形势之变，欧亚系统科学研究会特摘译本文，供读者参考。文章仅代表作者观点。

 

中亚：从“幕后”走向“台前”

——欧亚地缘政治新态势下的

欧盟—中亚关系

 

文｜Niels Drost、Giulia Cretti & Babette van Giersbergen

编译｜刘倬妍

来源｜Clingendael Institute

 

▲ 图源：报告原文

 1   引言

欧盟作为另一重要战略行为体，正积极寻求扩大其在中亚地区的影响力。自2007年首个欧盟中亚战略框架确立以来，欧盟已循序渐进地深化了与该区域的全方位交往。该研究报告旨在探究欧洲联盟增强这一影响力的有效路径，并聚焦解答以下三大核心问题：

一、中亚各国之间的地区关系格局有何特征，它们与全球及区域主要大国之间又形成了怎样的互动模式？

二、在区域多方博弈的背景下，欧盟对中亚地区行为体施加了何种影响力，又存在哪些战略与经济利益诉求？

三、欧盟，尤其是荷兰，如何能够以互惠互利的方式，切实提升与中亚各国的战略伙伴关系？

本文围绕以上三个核心问题（中亚国家间关系特征、欧盟及荷兰的区域影响力、互利合作前景），结合在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦的实地调研与文献分析，揭示了中亚国家从“大国博弈”的被动客体向自主行为体转变的战略趋势，客观呈现出中亚地区国际关系的最新动态及域外力量的参与态势，有助于读者深入理解该地区日益凸显的重要战略意义及未来走向。

 2   中亚地缘政治

近年来，中亚地区呈现出区域协作日益深化的积极态势。与1991年苏联解体后中亚各共和国独立初期的前25年相比，当前区域政治生态已明显趋于缓和，合作精神空前高涨，协同发展成为主流。

图一：中亚地缘政治参与者和关系概览（图源：报告原文）

（绿色实线代表良好关系，蓝色虚线代表不确定关系，红色实线代表紧张关系）

从图1所示的中亚地缘政治行为体及其关系的互动图谱中可直观看出这一转变，图中绿色线条占据主导地位，凸显了区域内积极互动的普遍存在。这一区域协作的历史性拐点出现在2016年，当时乌兹别克斯坦在新任总统沙夫卡特·米尔济约耶夫（Shavkat Mirziyoyev）的领导下开启了对外开放的新篇章，彻底摒弃了前总统伊斯兰·卡里莫夫（Islam Karimov）长期奉行的封闭孤立政策。考虑到乌兹别克斯坦与区域内其他四个中亚共和国均接壤的独特地缘位置，米尔济约耶夫政府将改善睦邻关系置于外交战略的核心位置，积极推动区域一体化进程。

尽管区域合作日益深化，且各国也重新认识到加强协作势在必行，但中亚地区距离实现欧盟式的一体化仍然遥遥无期。类似尝试在历史上曾经出现，如1994年建立的中亚联盟（除土库曼斯坦外所有中亚国家均参与其中）。然而，由于正式成员和候选成员之间的利益冲突、内部争端，加之周边大国主导的多边机制迅速崛起，如上海合作组织（SCO）和欧亚经济联盟（EAEU），这一区域一体化构想最终未能开花结果。此后，受多重因素制约，中亚各国未能在制度化区域一体化道路上迈出决定性步伐。其中一个核心原因在于，个别国家尤其是哈萨克斯坦，权衡利弊后发现单一国家经济利益远超区域内部协作所能带来的红利。实践证明，参与外部大国主导的倡议，如欧亚经济联盟、上海合作组织或“一带一路”倡议（BRI），比构建纯中亚区域组织能够获得更为可观的战略收益。

（一）中亚区域整合的新动向

*准成员国：独联体（CIS）

*观察员：突厥语国家组织（OTS）

*观察员：欧亚经济联盟

图二：中亚国家参与国际组织情况（图源：报告原文）

然而，自2022年乌克兰冲突升级以来，这一政策在中亚获得了新的发展动力。中亚国家既不愿意被迫选边站队，仅与某一大国或地缘政治集团结盟，也无意彻底疏远与俄罗斯这一传统伙伴的战略关系。中亚“多元平衡外交”的精髓在于：在国际关系中不树敌、不对抗，与所有国家保持友好关系，同时维持与俄罗斯和中国的密切战略合作关系，充分利用其他伙伴提供的经济机遇。

 2   欧盟—中亚关系的历史演进与战略深化

 3   欧盟—中亚合作的重点领域

（一）能源安全与绿色转型

能源安全是中亚地区面临的关键挑战之一。随着区域经济持续发展与人口不断增长，中亚各国对能源的需求日益攀升，以支撑其经济社会发展进程。与此同时，日益显著的气候变化影响正倒逼各国加速减少碳排放，并积极推动向清洁能源的系统性转型。尽管哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦拥有丰富的化石燃料储备，但中亚所有国家在石油和天然气供应方面仍存在对俄罗斯的结构性依赖，并经常面临电力供应不稳定和区域性停电等能源安全问题。水力发电作为该地区最具规模的可再生能源形式，在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦两个上游国家尤为丰富。然而，水力发电与下游国家农业用水需求之间需要保持平衡。

中亚区域曾拥有一个始建于苏联时期的区域电网互联系统，但这些跨境电力基础设施目前运行状况不一，互联互通水平亟待提升。理论上，增强区域电力共享与互通具有显著可行性，但现有传输基础设施普遍老化，需要大规模资金投入对区域电网进行现代化升级改造。此外，煤炭作为传统能源在该地区尤其是哈萨克斯坦仍被广泛使用，这进一步加剧了气候变化和空气污染等环境问题。

欧盟在中亚能源领域的深度参与具有多重战略意义：一方面可开发俄罗斯化石能源供应的多元化替代渠道，另一方面能够建立绿色能源和关键原材料（Critical Raw Materials, CRM）的稳定进口来源，同时促进双方在应对气候变化挑战上的协同行动。这一合作重点贯穿欧盟与中亚关系的发展历程，从1995年《欧盟与中亚新独立国家关系》文件直至最新的战略规划中都有体现。

中亚地区蕴藏着丰富的关键矿产资源，这些资源对全球能源转型至关重要，使该地区有望发展成为全球关键资源供应的重要支柱。在欧盟绿色转型所需的30种关键原材料中，仅哈萨克斯坦就能提供19种。在全球关键原材料储量分布上，中亚地区占据重要份额：锰（38.6%）、铬（30.07%）、铅（20%）、锌（12.6%）、钛（8.7%）、铝/铝土矿（5.8%）、铜（5.3%）、钴（5.3%）和钼（5.2%）——这些资源大多集中在哈萨克斯坦境内。

欧盟已于2022年11月与哈萨克斯坦签署了战略伙伴关系谅解备忘录，并于2024年4月与乌兹别克斯坦达成类似战略协议，旨在确保原材料和精炼材料供应链的多元化和可持续性。在这一合作框架下，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦提供丰富的自然资源，而欧盟则贡献先进技术和专业能力。中亚伙伴国家致力于提升资源开采和加工能力，以推动本地工业发展并促进社会经济进步。在中亚地区，可再生能源（RES）的开发利用已成为新兴战略趋势。

此外，中亚各国均表现出强烈意愿，积极推动区域能源互联互通体系建设与跨境能源贸易发展。通过加强跨国电力传输网络建设和深化区域电力市场一体化，中亚地区能够显著提升整体能源安全水平。这将使各国能够充分开发本国能源资源尤其是可再生能源的潜力，从而减少对俄罗斯的依赖。要实现这一区域能源安全新格局，中亚国家需要在两个关键领域取得突破：一方面需要引入大规模投资用于区域电网基础设施的现代化升级改造；另一方面亟需推动能源贸易市场规则的统一协调。在这方面，欧盟凭借其丰富经验、专业知识和先进技术，被中亚国家广泛视为理想的合作伙伴，能够提供切实可行的最佳实践借鉴和全方位技术支持。

（二）欧盟—中亚水资源管理合作前景

水资源管理是欧盟可以发挥技术援助和知识交流优势的重要领域。这一合作方向与欧盟帮助中亚国家提升应对气候变化影响韧性的战略目标相一致，尤其考虑到中亚地区已经面临日益严峻的气候挑战。在这个本已面临水资源短缺的地区，冰川加速融化和河流径流量持续下降正对区域水安全构成前所未有的威胁，欧盟致力于协助中亚克服这些挑战。

自2009年以来，欧盟一直积极参与中亚水与能源计划（CAWEP）的实施与推进，该计划是与世界银行、瑞士和英国共同建立的多边捐助信托基金。这一区域性倡议旨在通过三大关键路径促进区域水资源合作：支持数据驱动的区域政策制定、强化相关机构能力建设，以及推动水资源和能源安全投资。

此外，2022年11月，欧盟联合欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行以及多个成员国启动了“欧洲团队水、能源和气候变化倡议”（Team Europe Initiative on Water, Energy and Climate Change）。该倡议重点关注“发展一体化区域电力市场、跨境水资源治理，以及将气候变化议题纳入水、能源和环境区域政治对话”。该计划预计投入7亿欧元，其中包括来自欧盟预算的2亿欧元。

尽管上述倡议仅针对五个中亚国家——哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦，但中亚水与能源计划（CAWEP）还将阿富汗纳入其中，因为阿富汗是解决该地区水资源问题的关键参与国。要有效促进区域水资源合作，必须扩大参与范围以包括阿富汗，同时在六国之间建立互信机制。此外，水资源的可持续和高效利用最终可能有助于缓解吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦之间的边界争端。

这种合作还可能增强两国间的互信，解决历史遗留的分歧。国际拯救咸海基金会（IFAS）是另一个重要的合作平台。尽管该组织是一个独特的区域合作机制，但目前尚未能确保足够的合作水平来实现其既定目标。该组织有望通过改革来扩大跨境水资源管理和能源互联互通领域的合作。

（三）农业

农业作为中亚各国经济结构的支柱产业，在区域经济产出和就业岗位创造方面发挥着至关重要的作用。根据亚洲开发银行（ADB）2019年的权威统计数据，农业在乌兹别克斯坦国内生产总值（GDP）中占比高达25.5%，在塔吉克斯坦占19.2%，在吉尔吉斯斯坦则占12.1%。

中亚各国有意发展农业生产和对欧洲的出口业务，包括建设食品包装产业以及实施国际标准化和认证体系。增加加工农产品的比例也将有助于加强区域粮食安全。为实现这些战略目标，中亚国家希望引进现代农业技术和设备，如先进温室系统。凭借其丰富的技术专长和先进的农业科技，欧盟已被中亚各国视为农业现代化进程中值得信赖的重要合作伙伴。

（四）互联互通与贸易发展

从公元前二世纪至15世纪中叶，亚凭借其独特的地理优势，期占据着连接中国与中东和欧洲的丝绸之路枢纽地位。及至近代，随着亚欧贸易重心转向海上航线，继而又转移至俄罗斯主导的北方走廊，中亚作为传统贸易枢纽的地位日渐式微。近期，该地区在全球贸易格局中再度焕发生机。俄乌冲突爆发后，跨里海国际运输路线（TITR）——亦称中间走廊——作为一条经由哈萨克斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚和土耳其连接中国与欧盟的替代贸易路线，备受瞩目。2023年，该路线货物运输量同比激增88%，充分彰显其发展潜力。对中亚地区而言，TITR的崛起有望推动贸易市场多元化发展，拓展产品与服务出口范围，并创造大量就业岗位。当前，中亚国家仍是全球互联互通程度最低的地区之一。加强互联互通既是这些国家的当务之急，也是欧盟的战略重点。欧盟致力于打造中亚与欧洲之间畅通的贸易走廊，同时强调互联互通发展必须秉持可持续、开放、包容和规则导向的原则，为可持续投资营造良好环境，构建公平竞争的市场秩序。

欧盟已承诺在“全球门户”（Global Gateway）计划框架下为TITR基础设施投资筹集100亿欧元。同时，欧盟还宣布将在2025年启动区域运输计划，为沿线国家提供技术援助。目前，该地区迫切需要引进先进的港口开发和管理经验。荷兰拥有管理欧洲最大港口——鹿特丹港的丰富经验，能够提供有力的技术支持。

为扩大TITR对区域发展的辐射效应，欧盟正致力于深化经济合作，鼓励沿线国家融入欧洲价值链。具体措施包括通过普惠制（GSP）或GSP+ 为这些国家提供“进入欧盟市场的优惠待遇”。目前，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦已经成为受益国，塔吉克斯坦也正在进行相关谈判。在数字基础设施互联互通方面，欧盟已启动总额4000万欧元的欧洲团队倡议，为各国在电信改革、网络安全和个人数据保护等领域的治理能力建设提供技术援助。

（五）区域合作展望

中亚各国虽然面临诸多共同的区域性挑战，但在区域联动应对机制方面仍显不足。譬如，各国政府间缺乏互信，甚至无法共享水资源流量数据。因此，通过对话机制增进各国互信，是推进区域一体化进程的关键一步。

目前，中亚各国加强区域合作的意愿日益增强。各国领导人已认识到，加强区域协作不仅能够实现市场整合，提升对外国投资的吸引力，还能降低对俄罗斯等域外国家的依赖程度。在能源、水资源和农业等领域，通过资源共享和扩大对外贸易，区域合作潜力巨大。

 4   结论与建议

2022年俄乌冲突爆发，重新唤起了欧盟对中亚地区的战略关注。与此同时，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦正积极突破地缘政治束缚，全方位推进国际关系多元化发展。

这一切都发生在风云变幻的地缘政治环境中。近年来，虽然地区国家间关系突飞猛进，但水资源与能源资源的合理分配仍是横亘在区域合作道路上的重要挑战。

作为影响中亚地区的战略支点，俄罗斯的地位依然不可忽视，而中国在过去二十年间也逐步确立了区域主导地位。美国撤出阿富汗后，中亚各国已重新开启与塔利班政权的对话渠道。与此同时，土耳其、阿塞拜疆、伊朗以及阿拉伯海湾国家等域外力量也纷纷展现出与中亚开展合作的浓厚兴趣。

（一）提升欧盟在中亚地区的战略影响力

• 欧盟应着力提升欧盟—中亚峰会的战略优先级。尽管首次正式峰会原定于2024年召开，但截至目前尚未确定具体日期。为此，欧盟应将峰会纳入2025年重点工作日程，同时继续推进与中亚地区的高层互访机制。
• 欧盟成员国亟需扩大在中亚地区的外交布局。目前，包括荷兰在内的众多欧盟成员国仅在哈萨克斯坦设有使馆。首要考虑的是乌兹别克斯坦——这个与中亚其他国家接壤的人口大国。在塔什干设立使馆办事处可作为未来设立正式使馆的第一步。
• 中亚国家也需加强在欧盟的机构布局和影响力，这一建议主要面向中亚各国政府。对大多数欧洲民众而言，中亚仍是一个遥远而模糊的区域。推广旅游业或将成为改变这一局面的重要突破口。如欧盟与中亚期望实质性加强双边关系，双方都需要增进彼此对各自地区和倡议的具体认知。

（二）聚焦多领域具体合作项目

在中亚复杂的地缘政治环境中，欧盟应采取差异化战略，通过多领域务实合作展现其独特影响力和价值。以下具体建议旨在提升欧盟及其成员国在该地区的实质性参与：

• 欧盟在中亚地区应审慎规避与俄罗斯的地缘战略直接对抗，转而通过多领域务实合作机制彰显其地缘政治影响力，此策略既符合地区现实，亦能最大化欧盟在中亚的比较优势与战略纵深。
• 欧盟委员会及其驻哈萨克斯坦代表团宜积极推动“欧洲团队绿色氢能倡议”，有效整合德国、法国和荷兰等成员国的项目资源与融资渠道，构建公私部门协同投资机制，降低区域投资风险，从而确立欧盟在中亚绿色氢能领域的战略参与者地位及长期伙伴关系。
• 荷兰应系统性加强在水资源治理、能源转型与气候变化适应项目上的区域合作，充分利用“欧洲团队倡议”这一多边平台与芬兰、法国、德国和意大利等欧洲伙伴建立协同机制，提升荷兰在中亚关键环境安全领域的机构能见度与政策影响力。
• 荷兰应战略性地将“马特拉资助政策框架”（the Matra Grant Policy Framework）扩展至其驻阿斯塔纳使馆的职能范畴，实现对中亚五国的制度化覆盖，此举将为荷兰提供深度参与区域治理的制度化通道，强化其在中亚的结构性影响力与话语权。
• 欧盟应构建治理与法治项目与区域合作的有机结合机制，特别是与能源安全等中亚国家核心关切领域建立制度化联系，战略性利用中亚伙伴对欧洲安全与合作组织(OSCE)人权与民主规范框架的正式承诺作为合作基础。

（三）深化战略合作新机遇

在制定面向中亚的长期合作战略时，青年发展项目无疑是最具前瞻性和战略意义的关键切入点。这一点在人权与民主领域的合作中尤为突出——为下一代创造更加美好未来是各方共同的核心愿景。为此，欧盟应重点推进以下三个方面的工作：

• 欧盟应进一步深化并扩大欧洲与中亚高等院校之间的交流合作项目。尽管伊拉斯谟计划（Erasmus+）以及与阿拉木图KIMEP大学合作开展的伊拉斯谟世界硕士联合项目（Erasmus Mundus）已取得一定成效，但与俄罗斯和中国为中亚地区学生提供的广泛学习机会相比，欧盟项目的规模和影响力仍有较大提升空间。
• 欧盟应致力于促进中亚区域内部的教育交流网络建设，创造条件使中亚学生能够在区域内部进行学术流动。通过支持中亚各国高校之间的交流项目，并引入欧洲高校作为合作伙伴，这不仅能提升教育质量，更将有力推动中亚地区一体化进程的深入发展。
• 欧盟应考虑调整其在中亚的教育投资结构，在保持对高等教育重视的同时，显著加大对基础教育阶段的资源投入。这一战略调整基于一个基本事实：没有扎实的基础教育作为底层支撑，中亚年轻一代将难以真正充分受益于欧盟提供的各类高等教育合作项目，从而影响合作的长期成效。

*文章转自Clingendael Institute，文章有删节，小标题为译者自拟。