摘要

作为冷战后一个突出的国际政治现象，人道主义介入在概念和实践层面都已备受争议。随着中国开始“建设性介入”地区人道主义危机，如何从理论上阐释中西模式的差别，进而为中国方式精准定位，已成为一项重要的战略性课题。本文通过对人道主义介入相关概念的辨析，以及对中西介入实践的比较研究发现，西方模式与中国的“建设性介入”方式代表了规则治理和关系治理两种不同的治理路径，它们的根本区别在于前者是对当事国主权履责越俎代庖，后者则是以尊重当事国主权为前提的辅助性介入。为了更好地阐释“建设性介入”的逻辑进路，本文提出了一个基于关系治理的分析框架，并以中国参与解决缅甸问题为例进行了深入探讨。文章认为，维护关系性利益是中国“建设性介入”缅甸问题的根本原因，中国的做法有助于推动缅甸各方构建信任关系，并在合理把握舒适度原则的基础上，循序渐进地为解决危机创造长期有利条件。作为对国际人道主义介入理论的发展和创新，“建设性介入”为全球人权治理提供了一种更为合理和可行的方案。

关键词：人道主义介入；关系治理；“建设性介入”；缅甸问题

引言

冷战结束以来，国际社会中的民族及宗教冲突持续不断，由此导致的很多人道主义危机成为全球性热点问题。虽然一些西方大国和组织对此进行了广泛干预，但由于其合法性不足和实施效果欠佳，反而使得人道主义干预不论在概念层面还是实践层面都备受争议。在此过程中，中国更加深入地参与全球治理进程，“积极探索有中国特色的解决热点问题之路”，其“建设性领导者”的外交角色形象正日益凸显。在2024年6月举行的“和平共处五项原则发表70周年纪念大会”上，习近平主席进而强调，中国将与“全球南方”国家一起，“共同做维护和平的稳定力量，推动以和平方式解决国家间分歧和争端，建设性参与国际地区热点问题的政治解决”。

人道主义介入的最大理论难题在于如何处理主权与人权之间的关系，而“谁来介入”“何时介入”以及“怎样介入”则是其在实践过程中必然需要面临的棘手问题。对于近年来中国在包括非洲、中东以及东南亚地区发生的一些人道主义危机中所表现出来的积极介入态势，国外学界的研究更多集中于动机和意图方面的分析，比如有学者认为中国新型介入方式的出现是适应其全球大国身份和维护海外利益的需要，有学者则强调中国政策调整背后的“民族主义”因素。相比之下，国内学界的研究除了对上述具体参与行为进行了一些针对性分析外，还就中国的新型介入方式提出了诸如“创造性介入”、“协商性介入”和“建设性介入”等新的表述。比如王逸舟认为，“创造性介入”既反映了中国外交转型的新态势，同时又区别于西方的干涉主义和强权政治。王帆认为，中国外交在恪守客观公正和非暴力的原则基础上，正逐步由参与外交斡旋转向建设性发挥外交调停的作用。袁正清等则强调，中国在与国际社会的接触过程中重塑了国际人权规范和不干涉原则，走出了一条“协商介入”的全球治理新路径，从而为缓解国际人道主义危机提供了一种独特的方案。

上述研究均具有一定的学理价值，对于进一步探究人道主义介入的基本问题以及中国“建设性介入”的核心特质具有很大的启发意义。不过客观而言，这些研究尚未能从理论上清晰界定“建设性介入”与西方干预模式的根本性区别是什么，也未能对中国为何能够在坚持“不干涉内政”的基础上开展“建设性介入”提供比较合理的解释。这就需要首先从概念规范和实践模式两个维度进行深入探讨，以求能够形成更为准确的认知。

一、“建设性介入”的核心特质及其关系治理逻辑

2017年12月，王毅外长在“国际形势与中国外交研讨会”开幕式上首次提出了“建设性介入”的概念，明确宣布要“积极探索具有中国特色的建设性介入方式”，并且再次强调了“坚持不干涉内政，反对强加于人；坚持客观公道，反对谋取私利；坚持政治解决，反对使用武力”的“解决热点问题三原则”。作为全球治理中国方案的一部分，“建设性介入”方式的核心特质切实体现了关系治理的逻辑。

一是强调回归人道主义本质，尊重当事国的自治性，蕴含着关系性的“治”的理念。中国认为，各国的主权秩序是全球秩序的前提，全球治理的重心在于确保国家自治能力，而非规范准则的推广。全球人权治理应当回归人道主义本质，优先采用协商斡旋等政治手段而非军事干预和制裁，因为“鼓吹采取强制性措施只会激化矛盾，加剧对立，使局势进一步复杂化，不是具有建设性的做法”。“建设性介入”倡导帮助当事国恢复被破坏的社会关系，恰恰体现了关系性的“治”的理念。

二是秉持合法与“执中”原则，积极促进信任、增进共识，契合了关系治理的重心。“建设性介入”把遵守“不干涉内政”作为行动的前提，秉持介入的合法性，既支持基于联合国框架的权威治理，也贯彻“基于同意的援助”理念，强调在介入行为实施之前必须充分考虑各方面的情况。“建设性介入”秉持“执中”原则，坚持不偏不倚的处事态度和公平公正的处事方式，在外交协调和斡旋过程中不拉偏架，不谋私利，致力于塑造各方信任关系，推动各方平等对话，根本上契合了关系治理的重心所在。

三是统筹发展与安全，坚持“建设性介入”的长期主义，体现了关系治理的规律和要求。人道主义问题既是安全问题，同时更是发展问题，而“发展是解决一切问题的总钥匙”。作为一种参与行为，“建设性介入”并不谋求短期或者即时的结果，而是要求具体情况具体分析，通过由易到难的阶段性发展来逐步化解矛盾，通过不断发展创造契机逐步消弭分歧，通过循序渐进的方式为问题的最终解决创设更加有利的条件。这种长期主义符合关系发展的客观规律，也在根本上体现了关系治理的内在要求。

可见，作为对国际人道主义介入理论及其实践的发展和创新，关系治理强调回归人道主义本质并且秉持不干涉内政原则，遵循的是因人而异、因地制宜的异质化关系管理路径，为全球人权治理提供了一种更为合理和可行的进路。同样，“建设性介入”之所以得到越来越多国家的支持，是因为它的核心特质在根本上体现了关系治理的逻辑和理念，从而成为全球治理中一项具有强大生命力的方案。

当地时间2025年2月12日，缅甸克伦邦妙瓦底，电诈园受害者们登上船只，穿越河流，等待泰国军队士兵接应，准备被遣返回国。来源：视觉中国

二、“建设性介入”中的关系治理考察： 以中国参与解决缅甸问题为例

（一）维护各方关系性利益，增进共识并推动地区合作

自1948年独立以来，缅甸实行强势国家主导的军政体制模式，高度集权化的行政体制使其难以构建起高效的文官政府和经济制度。由于军、政、民地武等各方势力均着眼于维护自身利益而不愿妥协让步，致使周期性社会混乱严重制约了缅甸的发展。与此同时，缅甸的族群冲突和政治冲突还外溢到了周边国家，对地区和平与发展构成了严峻挑战，特别是难民收治问题已经成为了地区负担，部分国家有心无力、推卸责任又进一步加剧了危机。比如，若开邦长期的武装冲突已经造成大量罗兴亚难民逃往周边邻国，仅在2017年8月到2019年7月期间，逃亡至孟加拉国的难民就超过75万。大量流离失所的难民使得周边国家均面临沉重的收治负担，也导致边境地区人口买卖和毒品犯罪猖獗，成为影响各国发展的一个重要不稳定因素。

中国与缅甸是“山水相连的近邻”，缅甸局势也“直接关乎中国利益”。对于缅甸问题，中国非常希望“缅各党派以国家大局和人民利益为重，理性务实、互让互谅，兼顾各方合理诉求，早日恢复稳定、实现和平”。为此，中国曾多次帮助缅政府召开调解会议，并不遗余力地在各方势力之间斡旋，力图弥合各方利益分歧，推动缅甸和平进程。与此同时，对于人道主义危机所造成的外溢效应，中国也主动肩负起大国责任与担当，帮助缅甸与周边国家协调解决难民遣返和收治问题。比如在“罗兴亚事件”中，中国就通过穿梭外交和积极斡旋，协调孟缅两国开展难民遣返工作。针对若开邦问题，中国提出了包括实现停火、保持沟通和消除贫困根源在内的“三阶段方案”，并多次主持召开中缅孟三边非正式会晤，推动达成了关于难民遣返的“三点共识”，建立起了“以缅孟为主，中国参与”的联合工作组机制。

（二）构建和强化中缅信任关系，推动有关各方不断增信释疑

受历史因素和“大缅族主义”的影响，缅甸社会的公民间交往关系和族体间交往关系均陷入断层状态，共生环境的缺失使其难以形成正向的政治整合，军、政、民地武各方互相猜忌，无法形成信任关系。特别是在2021年军人接权事件发生后，缅甸军方与民盟政府长期“斗而不破”的政治默契被打破，出现了临时看守政府和民族团结政府并行的局面，军方部队与反政府军之间展开火拼，部分民地武则趁势而动，与人民国防军联合起来以武力反对军方接权，这就使得缅甸社会再次陷入了信任危机。

中国政府一直对以制裁方式干预缅甸危机持否定态度，多次反对美国将缅甸问题提交安理会讨论，并曾否决了美英两国提出的缅甸人道主义草案。这在很大程度上加深了缅甸政府对于中国的信任，也为推进各方势力之间的增信释疑创造了有利条件。

与西方国家“拉偏架”的习惯不同，中国在缅甸内部冲突中并不谋求私利，始终将推动各方对话协商和构建彼此信任作为参与解决缅甸问题的重要目标和方向，因此成为极少数能够获得缅甸各方信任进而在其民族和解进程中发挥重要作用的力量。特别是自军人接权事件发生以来，中国政府同民盟和军队均保持了友好关系，呼吁双方应在“宪法和法律框架下弥合分歧”并持续推进民主转型进程。正是在中方的积极推动之下，民盟代表于2021年9月出席了中联部举行的“中国共产党同东南亚、南亚国家政党对话会”，缅军亦于2024年1月同果敢、德昂、若开等三支缅北民地武代表在云南昆明举行了和谈，并达成了正式停火协议。

（三）支持东盟发挥主导作用，为解决危机创设长期有利条件

缅甸的民族问题源于其建国初期政治共识不足和制度设计失败，具有复杂性和长期性，其解决不可能一蹴而就。这就要求在“建设性介入”缅甸问题的过程中，必须保持足够的耐心和定力，让更加了解缅甸和地区实情的相关方发挥主要作用，因势利导推动问题逐步解决。从历史经验看，东盟与缅甸的长期互动曾经有力地帮助缅甸融入国际社会，作为东盟国家合作重要原则的“东盟方式”在客观上发挥了“粘合剂”作用。比如针对“罗兴亚事件”，东盟积极召开会议协调各成员国对若开邦开展物资和医疗援助，并通过人道主义援助和灾害管理协调中心成立了由东盟多国专家组成的应急反应和评估小组，推动难民遣返进程。2021年军人接权事件发生后，东盟又先后派出多轮特使与各方接触，逐步落实针对缅甸问题的“五点共识”。对此，中国的态度可以集中概括为三点：一是支持东盟作为成熟的地区组织建设性参与缅甸和解进程；二是强调在缅甸政治和解及民主转型问题上，中国与东盟共同发挥推动作用；三是认为应当坚持“东盟方式”传统，“保持定力，排除干扰，耐心协调”。这实际上体现了中方对于自我角色的定位，即积极辅助、配合和支持东盟在解决缅甸问题上发挥主导性作用。

与此同时，中国还通过在缅甸开展各种经常性的社会工程项目，旨在为改善其人道主义状况创设长期有利的物质与人文环境。比如中国借助澜湄合作专项基金支持缅甸开展了大量“小而美”的民生项目，包括援修水电工程和农业技术培训等。新冠疫情期间，中国不仅派遣了多批次医疗专家组，还向缅方提供了口罩、防护服、核酸试剂等大量医疗物资。中国认为，贫困是若开邦危机的根源，脱贫才是治本之策，通过发展当地经济，不仅能够改善人民生活水平，还能强化各方的利益依赖，有助于各方关系的长期稳定发展。为此，中国不仅一直为若开地区援助各类人道主义物资，帮助缅甸政府开展“以工代赈”（cash for work）计划，通过建设皎漂深水港等项目来扩大就业，推动和促进该地区经济发展，为民族和解创造良好的经济环境。

（四）把握舒适度原则，坚持尊重主权和“基于同意的援助”理念

在人道主义介入过程中，能否照顾好被介入方的情绪与感受，以合适的方式发挥介入作用也是一项外交艺术。如果介入得当并得到当事国的配合，能够取得事半功倍的效果。而如果介入不当或者违背当事国意愿，则可能会对介入进程造成严重的阻碍。历史上，缅甸军人政府曾经多次陷入国际身份危机，西方国家动辄施加制裁以迫其“就范”的方式也使它对于国际干预愈发反感和厌恶，造成其与国际社会互不信任的恶性循环。

在参与解决缅甸问题的过程中，中国认为国际社会的介入应当是在联合国框架下以相对柔和的斡旋和协商对话方式进行，武力干涉和制裁行为不仅无法解决矛盾，反而可能会扩大危机和加剧冲突。为此，中国一直十分重视与缅甸政府的沟通，所开展的相关“建设性介入”行动均事先得到其同意或认可。在援助规范上，中国也不是一味支持保护负责原则（R2P），而是更倾向“基于同意的援助”理念，强调与当事国所在地区组织协商的必要性。比如2008年“纳尔吉斯”飓风席卷缅甸期间，由于军政府害怕国际干预会影响新宪法的全民公决，特别是担心西方国家借援助之名颠覆其政权，因此即使受灾严重，军政府也果断拒绝了国际多边援助。面对该情况，中国配合东盟与缅甸政府进行了细致沟通并成功说服其开放国际救援通道。当年5月中国应邀派出了一支由50名医护人员组成的医疗组，这成为参与缅甸救灾医疗服务的第一批国际救援队伍。

结语

长期以来，西方国家利用自身在国际社会的优势地位，试图通过构建一套符合自身利益的人道主义话语体系来框定全球的人权保护。但是由于背离了人权保护的本质，西方的模式不仅面临来自不干涉内政原则的理论挑战，而且在实践中也陷入了“激进干预—危机扩大—加强干预”的恶性循环。作为国际人道主义介入理论的发展和创新，中国倡导的“建设性介入”方式强调回归人道主义本质并且秉持不干涉内政原则，可以说为全球人权治理找到了一条更为合理和可行的方案。从根本上讲，西方的人道主义干预模式遵循的是规则治理逻辑，它强调冲突的必然性以及规范的约束性和同质性，具有浓重的个体理性色彩。而中国的“建设性介入”方式体现的是关系治理逻辑，强调利益与情感的交融以及关系的流动性与和谐性，具有较强的群体伦理色彩。在参与解决缅甸问题的过程中，中国以“建设性介入”方式不断推进能够体现关系性利益、信任关系、关系长期性和舒适度取向的治理路径，得到了缅甸各方的高度认可。虽然近来缅甸局势也曾出现过某些反复，但并不能就此说明“建设性介入”是一种失败之举，因为多年来美西方的对缅人权外交不仅激化了民盟与军队之间的矛盾，而且降低了军政府与反对派沟通对话和接受国际调解的可能。当然，要想在类似缅甸问题等人道主义危机中发挥更加积极的作用，中国还需要进一步探索一些更为有效和更具说服力的政策手段，甚至需要在特定情势下采取一些必要的预防性措施。

本文原载于《国际论坛》2025年第1期，有删减；作者简介：王传剑，天津师范大学政治与行政学院教授，博士研究生导师；刘晓健，天津师范大学政治与行政学院国际政治专业2023级博士研究生