导读

中美战略竞争是东盟国家现今和未来很长一段时间都将面临的最重要的外部现实。对此，东盟国家并非只是消极、被动地加以反应，而是积极、主动地寻求自主。东盟国家以拒绝在中美间选边站队为根本原则，对外拓展外交战略空间和选择，对内增强东盟及其成员国的韧性和团结。三者相辅相成构成了东盟国家应对中美战略竞争的主要逻辑。然而，在东盟国家应对中美战略竞争的实践中还会受到与美国战略认知与利益分歧、南海问题及其发展态势和东盟机制缓冲能力不确定性的影响。对此，中国可根据东盟国家整体和共性层面的应对逻辑开展更具包容性和针对性的地区外交，求大同存小异，共同强化地区稳定性和合作的可预期性。

一、与美国战略认知及利益需求分歧加剧应对难度

美国基于霸权国零和思维的战略认知和利益需求分歧严重制约着东盟国家应对中美战略竞争的实践。

其一，美国对东盟国家地位和战略作用的认知加剧了其坚持不选边站队根本原则的难度。随着中美战略竞争加剧，东南亚地区日益被美国视为对抗中国崛起的潜在堡垒。本质上，拜登政府并非东盟多边主义的支持者，更多奉行的是“选择性接触”，即优先考虑与部分更有利于其战略利益的东盟国家增进双边关系。如2023年拜登没有出席东盟峰会，而是前往越南进行国事访问就是明显例证，这一决定令东盟感到失望。拜登将越南置于东盟之上，是因为美国看重越南在对抗中国影响力的印太战略中的作用。

同样，美国在疫情期间向东南亚地区提供的2亿美元抗疫援助中，只有50万美元拨给了东盟应对基金（而中国和韩国各提供了600万美元）。美国把钱花在了其认为更关键的国家，印尼、越南和菲律宾成为美国新冠病毒疫苗捐赠的十大受援国之一。而对东盟国家来说，与中美两国接触并非零和选择，其面临的挑战是如何保持美国对该地区本身的兴趣。最糟糕的状况就是美国仅在中美战略竞争下看待东南亚的价值，这种认知将导致美国咄咄逼人地向东盟国家施压，迫使其选择立场，加入对抗中国的行列。美国从大国竞争的视角看待东盟国家的战略地位以及奉行“选择性接触”，会使东盟国家面临更大选边压力的同时，其内部团结及东盟多边主义也受到实质性破坏。

其二，美国认知下的地区角色会制约东盟国家自主利益诉求的实现。东盟国家希望美国在安全上通过其持续的军事存在为地区安全与稳定做出积极贡献，成为平衡中国的重要力量，但在处理中美关系时能保持克制；在经济上，作为主要的投资者和贸易伙伴，在地区发挥经济领导作用；在制度上，支持东盟的中心地位，积极参与东盟进程及相关峰会和职能会议。但美国基于其战略认知在地区过度注重地缘政治竞争和安全议题，未能满足东南亚对经济接触的期望。鉴于东盟国家普遍依赖贸易，大多数成员国希望美国加入多边经贸协定，如RCEP，但美国迟迟未见行动。RCEP 将“东盟+1自由贸易协定”整合为一个全面的区域框架，随着贸易和供应链向东南亚转移，该框架可能会加深一体化程度。尽管中国参与和支持 RCEP，但它是以东盟为中心的，同时美国的盟国日本和韩国等也被纳入 其中。这也表明美国对于东盟国家倡导的包容性合作缺乏实质性支持，过度将地区议题政治化、泛安全化会制约东盟国家自主利益的实现。

二、南海问题及其新近态势持续造成负面影响

近期，美国不断强化背离事实的南海负面叙事，试图加剧地区安全恐慌，制造对抗与危机。在美国的鼓动下，南海局势局部反复升温导致部分东盟国家强化了对中国的威胁认知，而这势必会严重影响相关国家在中美两国间的倾向性及东盟内部团结，与此同时也会加强其对中美之外主要力量的“负向”需求，如积极拉拢域外势力介入南海。

以美国为首的域外势力推进在南海军事部署和行动，挑唆激化涉海分歧和矛盾。在美国的诱拉下，菲律宾小马科斯政府表现得越发急切，不断拉拢更多的域外国家介入南海。2024年4月，菲美日澳四国防长联合声明称，四边演习将展示四个国家加强地区和国际合作以支持自由开放的印太地区的“集体承诺”。此次军事演习将以“海上联合活动”的名义开展，系四国首次。菲律宾国防部长特奥多罗在声明中表示，菲律宾的一系列双边和多边“海上合作活动”是“建设该国单独和集体自卫能力的一步”，此次联合军演将是“一系列活动的第一步”。菲美日三国领导人随后在华盛顿举行首次三边峰会。三方在会后的联合声明中攻击中国“通过武力单方面改变现状”，对中方在南海、东海等地区维护国家主权的行动表示所 谓“关切”。这种美国主导、菲律宾积极配合、域外国家联动参与的模式将进一步强化对抗而非合作，加剧南海紧张局势，造成地区分裂动荡。

南海问题无疑也会使东盟国家内部产生一定的意见分歧，进而影响东盟在应对大国竞争中的团结和中心性。2024年，东盟外长会议联合公报起草过程旷日持久，凸显了围绕区域问题，尤其是南海问题的争议。此次菲律宾与几个成员国之间的分歧在中菲关系紧张的背景下更加明显。菲律宾试图在联合公报中提及所谓中 国海警“袭击”事件，但遭到其他成员国的抵制，尤其是柬埔寨和主席国老挝。这可能导致菲律宾认为缺乏东盟的支持，促使其进一步脱离东盟。此外在《东南亚态势：2024》报告中，50.5%的受访者表示，东盟应该与中国而不是美国结盟，这一比例比2023年的38.9%大幅上升。除菲律宾、新加坡和越南外，其他7个东盟国家对中国的支持都超过了美国。就连美国的盟友泰国也如此，这种支持在老挝、马来西亚和印尼最为强烈。只有菲律宾和越南对美国的安全保护高度信任。这种态势本身就证明东盟国家在中美倾向性上的分歧。

2023年，美国和菲律宾更新了 1951 年签署的《美菲共同防御条约》，并扩大了《增强防务合作协议》（EDCA），增加了4个新的军事基地。越南于2023年11月将与美国的双边关系升级为全面战略伙伴关系，双方还在2024年1月签署了一项新的 海上合作协议，以管理潜在的南海冲突，应对中国日益增长的影响。但与此同时，部分非南海直接相关的东盟国家仍然倾向于与中国密切交往合作。2022年7月，在中国发起全球安全倡议后不久，中国邀请柬埔寨、老挝等国加入其“试验区”，有观点称这可能会增加中国对柬埔寨和老挝的影响力和杠杆作用，削弱东盟处理南海争端的能力，并强调东盟在南海问题上的沉默和不作为将严重损害其在处理地区安全问题上的存在感、信誉和中心地位。由此可见，南海问题导致东盟国家利益的根本分歧在大国竞争背景下更加难以弥合。

三、东盟国家强化集体机制缓冲能力面临不确定性

虽然东盟国家会因各自的国家利益、威胁认知、经济机遇、地理邻近等因素对中美两国在具体合作层次上有所差异，但毋庸置疑的是各国都不想陷入二选一的选边困境。为此，东盟国家作为一个集体，促进区域包容性合作、缓冲大国竞争的制度能力成为其应对大国竞争的重要影响因素。

东盟需发挥为相关国家提供积极交流平台以缓冲大国竞争的作用。东盟管理着一系列与区域安全相关的平台，如东盟地区论坛（ARF）、东盟国防部长扩大会议（ADMM+）和东亚峰会（EAS），以便让其领导人、 外交及国防部长与来自本区域以外的国家领导人会面。更重要的是，这些东盟进程还为争端国家提供了私下会面的机会，使区域国家能够作为大国领导人的顾问提供不同的视角。因此，东盟如何在大国竞争背景下继续利用这些平台，发挥积极效应而非将其作为“清谈馆”的能力对应对外部威胁具有重要影响。以东盟为中心的地区架构不仅可以作为美国和中国在多边互动的“掩护”下解决双边分歧的地方，而且能作为在开放多元秩序中阐述亚洲大多数国家集体利益的平台。东盟为较弱的国家提供了周旋和缓冲的空间，使它们能够保持选择的开放性。而如何维持这种空间当下似乎越来越存在不确定性。

一是东盟内部存在的不确定性。东盟各成员国政治制度、战略观念和经济发展水平各不相同，多样性极大地挑战了东盟的凝聚力和团结性。同时东盟不是一个超国家组织，虽然其已经变得更加制度化，但东盟秘书处仍然相对薄弱，且东盟主席每年由能力不同的成员国轮流担任，整体执行力和资源均有限。此外，国内危机也经常分散东盟各成员国的注意力，迫使它们把关注集中在内部，进一步降低它们关注地区问题的能力。如新冠肺炎疫情迫使所有国家将注意力集中在应对公共卫生危机及其社会经济影响上。缅甸国内政治的不稳定既影响了其对地区事务的参与，同时其内部冲突和人道主义危机具有区域影响，削弱了东盟作为一个整体的韧性，甚至还会因此影响东盟整体与一些对话伙伴的关系。这无疑给东盟在大国竞争下发挥积极缓冲作用增加了困难。

二是外部环境的不确定性。2024年特朗普再次当选将对中美关系的发展轨迹产生深远影响。全球权力平衡和地区发展态势将受到特朗普2.0的政策和决定的冲击，面临更大的不确定性。如若美国新政府进一步加剧地区竞争态势，强化阵营化对抗，东盟国家拓展外交的空间势必会缩小，而东盟对大国权力竞争的规范和制约作用以及作为交流合作平台的缓冲作用也将受到影响。此外，在贸易和安全议题上东盟国家会受到更大程度的冲击。

本文原载《战略与决策研究》2025年第1期；作者屈婕，南华大学马克思主义学院讲师。本文节选自《寻求自主：东盟国家应对中美战略竞争的实践与挑战探析》，有删减，仅代表作者观点，供读者参考。