关键矿产是指那些对国家经济发展和国防安全具有重要意义，但储量有限、分布不均、供应链存在风险的矿产资源。关键矿产不但是现代产业发展的重要基础，同时，关键矿产更是国防工业发展的重要原材料，是维护国家战略威慑能力的重要支撑。如果关键矿产供应链被卡脖子，将严重制约国家经济发展、产业安全和国防安全。加强关键矿产资源的安全保障，对于维护国家经济安全、国防安全和国家安全具有重要意义。

2024年4月9日，美国和平研究所非洲关键矿产高级研究小组发布了《非洲的关键矿产：加强安全、支持发展和减少地缘政治竞争中的冲突》报告，该报告2023年春季发起，旨在探讨非洲在美多元化关键矿物供应链中的作用，以及如何通过与非洲国家建立新的投资伙伴关系来帮助推动经济发展，并在非洲大陆加强和平与安全。研究小组开展了四次探索性会议，并进行了多次与相关技术、运营和政策专家的访谈，最终提出了一系列建议，以支持美国与非洲国家之间的互利公私伙伴关系。这些伙伴关系旨在帮助多元化关键矿物供应链；加强非洲关键矿产周围的法治、透明度和环境及劳工标准；并通过更大的美国商业参与，促进和平与稳定。

报告指出，美国经济和国家安全依赖于可靠的关键矿物供应，这些矿物是许多重要产品和服务的基础，对不断变化的现代经济至关重要。然而，对于许多关键矿物（例如钴、石墨和锰），美国严重依赖进口。尤其令人担忧的是，美国几乎完全依赖“外国关注实体”——主要是中国来获取关键矿物。

全球对许多关键矿物的需求正在迅速增长，这主要基于全球向非燃料能源转型的假设，包括用于电动汽车和电力存储的高端电池。然而，关键矿物也是为所有类型的消费电子产品、医疗用品以及包括用于防御和军事应用在内的高性能金属和引擎提供动力的关键。因此，无论市场和政策因素如何改变能源转型的轨迹，随着全球经济日益电气化和现代化，对关键矿物的需求很可能会持续增长。

一、研究主要发现

1. 非洲关键矿产对美国的重要性

美国的经济和国家安全取决于关键矿产的可靠供应，这些矿产是一系列对不断变化的现代经济至关重要的产品和服务的基础。然而，对于许多关键矿产（如钴、石墨和锰），美国严重依赖进口。尤其令人担忧的是，美国在关键矿产方面处于或接近100%依赖“外国关注实体”——主要是中国。

全球对许多关键矿物的需求正在迅速增长。需求加速预测主要基于对全球向非燃料能源过渡的假设，包括用于电动汽车和电力存储的高端电池。然而，关键矿物对于为各种消费电子产品、医疗用品以及高性能金属和发动机（包括用于国防和军事应用的金属和发动机）提供动力也是必不可少的。因此，无论市场和政策因素如何改变能源转型的轨迹，随着全球经济日益电气化和现代化，对关键关键矿物的需求很可能增长。为了避免人手不足，容易受到地缘政治竞争对手的出口管制和潜在的市场操纵，美国必须使其关键矿产供应链多样化。

非洲可以在加强美国关键矿产供应链安全方面发挥重要作用。美国及其盟国已经依赖许多来自非洲国家的关键矿产。但增加供应并不是一件简单的事情。非洲大陆的自然资源开发有着曲折的过去，关键矿产也不例外。俄罗斯领导的准军事组织瓦格纳集团（Wagner Group）在马里、苏丹和其他地方的冒险活动是非洲掠夺性采矿活动悠久历史中的案例。因此，不应假定全球对关键矿产的热潮将有利于非洲的发展和安全。在这方面，美国及其盟国和私营部门可以发挥积极作用，包括为中国公司开采非洲关键矿产提供更好的替代方案。未来，美国矿业和相关公司可能会更多地参与其中，因为当前它们基本上仍然缺席非洲大陆。

尽管拜登政府和国会加大了在非洲市场对美国公司的支持——通过降低风险和以其他方式支持投资——但进展有限，没有迹象表明中国和其他竞争对手正在撤退。事实上，在非洲的美国竞争者名单正在增加，海湾国家和其他国家对非洲关键矿产的兴趣日益浓厚。如果美国想在全球舞台上保持竞争力，就必须加紧努力，使美国的关键矿产供应链多样化，包括在非洲。

2、报告对中国在非洲矿业投资的评价

（1）投资规模和影响力
报告指出中国是非洲一些关键矿产领域的主要投资者，尤其在刚果民主共和国（DRC）的钴矿业以及其他国家的铝土矿和铁矿石开发中占据重要地位。中国的投资对于非洲矿业的发展具有显著影响力，尤其是在基础设施建设和矿产开采方面。

（2）开发模式
报告提到中国企业的开发模式通常包括与当地政府的合作协议，这些协议往往涉及到大规模的基础设施项目，如道路、铁路和电力设施的建设，作为对矿产开采权的交换。这种“资源换基础设施”的模式为非洲国家带来了必要的基础设施，但同时也引发了对负债水平、环境影响和经济可持续性的担忧。

（3）环境和社会影响
报告中对中国企业在非洲矿业投资的另一个关注点是环境保护和社会责任方面的挑战。在某些情况下，中国企业的运营被认为缺乏透明度，且对环境和当地社区的影响监管不足，包括对劳动权利的保护和避免污染的措施。

（4）应对挑战和改善努力
虽然报告指出了中国在非洲矿业投资的一些问题，但也认识到中国和非洲国家之间的合作，为非洲国家的经济发展提供了重要机遇。为了提高其在非洲的投资形象和效果，中国企业和政府正在采取措施提升环境保护和社会责任标准，包括加强与非洲国家和国际组织的合作，以及在一些项目中实施更加透明和负责任的开发模式。

报告通过评价中国企业在非洲矿业的投资，突显了其在推动非洲经济发展方面的积极作用，同时也指出了需要解决的环境、社会和治理等方面的挑战。通过改进这些方面，中国的投资不仅可以更有效地促进非洲国家的持续发展，也可以提升中国在国际社会中的形象和影响力。

二、报告对美国的政策建议

该研究小组审查了美国的政策举措，并探讨了与实现美国关键矿产目标相关的关键挑战、问题和机遇，重点是进一步接触非洲和挑战中国的主导地位。该小组的总体结论是，美国政府应加快速度、重点和果断性，支持非洲国家公平和负责任地开发关键矿产。在此过程中，它应该让非洲国家参与互利伙伴关系，旨在为非洲公民带来和平、繁荣和社区稳定。建立这种伙伴关系并非易事，这样做可以使美国及其盟国成为支持非洲大陆关键矿产开发的首选伙伴。

该研究小组为进一步加强美国与非洲在关键矿产开发和供应链多样化方面的伙伴关系，提出了13项政策和行动建议。

1. 加强美非政策，重点关注关键矿产。鉴于关键矿产对美国经济和国家安全以及非洲经济发展的重要性，关键矿产值得成为美国对非洲政策的重中之重。为了执行这一优先事项，美国应该制定一项全面的关键矿产战略，旨在与非洲建立互利的伙伴关系。

2. 增强非洲民间社会和媒体的能力。美国可以加强非洲公民社会的参与，促进其参与在关键矿产部门建立透明度和问责制的工作，包括为美国国际开发署（USAID）的活动和其他美国政府项目提供更多支持。

3. 优先考虑并利用美国国际开发署的现有项目，帮助非洲开展法治和财政透明度工作。美国应该加强美国国际开发署正在进行的努力，例如通过财政透明度创新基金（Fiscal Transparency Innovation Fund）支持的努力。它可以帮助非洲各国政府和民间社会加强法治，改善负责任的投资者的商业环境，并通过更好地管理与关键矿产开发相关的活动来促进更大的和平与社区稳定。

4. 从战术上解决中国在非洲的采矿问题。尽管美国正在与中国竞争，但在投资决策中使用战术上的细微差别可能会进一步实现美国的政策目标。当然，必须彻底审查与公司的所有潜在关系，以确保遵守人权、童工、环境和其他高标准和法律，但仅与中国的联系——特别是涉及基本服务或基础设施——并不一定会取消美国公司获得美国政府支持的资格。

5. 优先迅速和全面制定美国、刚果（金）和赞比亚之间的谅解备忘录（MOU）。美国-刚果（金）-赞比亚谅解备忘录应优先考虑，以充分实现其潜在利益。将备忘录转变为富有成效的伙伴关系将需要美国的大量努力和专门的资源。为了取得最大成功，谅解备忘录还需要美国私营部门在整个电池供应链中的充分参与和指导。商业外交可以在这一努力中发挥重要作用。

6. 加强美国国际开发金融公司（DFC）的影响力。为了充分利用其在非洲关键矿产领域的金融工具，美国政府应该加强DFC的影响力，例如，强调战略投资，这些投资也将满足发展优先事项，并增加公司在非洲的影响力。

7. 动员私营部门加强非洲基础设施建设。尽管预算限制和其他因素限制了美国改善非洲基础设施的能力，但存在调动美国私人资源的工具。例如，美国可以更好地利用全球基础设施和投资伙伴关系（Partnership for Global Infrastructure and Investment）、DFC、进出口银行（Export-Import Bank）和美国贸易发展署（US Trade and Development Agency）来提高各国吸引私人基础设施投资的能力。

8. 投资商业外交。美国政府应该采取更积极的商业外交，着眼于在非洲建立关键矿产伙伴关系。增加外交和商业官员在采矿中心的实际存在至关重要。例如，美国应该在刚果（金）的卢本巴希市重新开放领事馆，并为美国商务服务部门提供更好的资源。

9. 扩大包括非洲合作伙伴在内的矿产安全伙伴关系（MSP）的成员。美国参与了包括海洋空间规划在内的几个涉及关键矿产的多国伙伴关系。矿产安全伙伴关系MSP（Minerals Security Partnership）成立于 2022 年，旨在为关键矿产生产、加工和回收提供公共和私人投资，最终目标是实现关键矿产供应链的多样化和保障。目前，没有非洲国家被纳入海洋空间规划。

10. 扩大对非洲青年领导力倡议（YALI）的支持。美国国务院和美国国际开发署（USAID）应积极寻求增加对YALI的私人和公共支持，这是一项竞争激烈的高管计划，面向对领导力和创业培训感兴趣的非洲年轻人。该计划可以通过更好地让美国矿业和工程大学参与交流项目以及美国外交使团来加强美国-非洲关键矿产政策目标。

11. 协助非洲人建设采矿业的技术能力。美国应该与非洲人合作，支持当地的关键矿产加工。这在一定程度上可以通过帮助建立技术援助和培训中心以及区域加工中心来实现，同时对适得其反的关键矿产出口政策保持警惕。

12. 在美国贸易和投资政策的背景下优先考虑美国的国家安全利益。政策制定者应该探讨《通胀削减法案》在多大程度上削弱了美国在非洲的采矿活动，从而抑制了对美国的关键矿产投资和出口——在可预见的未来，美国加工和制造设施将依赖这些出口。

13. 支持应对手工采矿挑战的努力。美国应支持增加手工采矿工人福利和限制手工采矿危害的努力。同时，还应认识到正规化和惩罚性措施可能会适得其反——因此，要仔细管理，避免伤害手工矿工及其社区。

在新政策和技术的推动下，全球关键矿产市场正在迅速发展。非洲各国在讨论自然资源开发和推动积极发展的重大机会时，已经表现出一种紧迫感，因为他们意识到今天的关键矿产明天可能就不重要了。鉴于这种紧迫感以及美国对进一步参与非洲大陆矿产的强烈兴趣，为美国和非洲服务的关键矿产伙伴将有较大的发展潜力，当然，要使这些伙伴取得成功，还需要做更多的工作。

三、中资出海非洲矿企应对策略

1. 美国政策的潜在影响简析

通过报告提出的美国应对来自中国企业在非洲关键矿产领域竞争的几种策略和建议，能够发现，其重点是通过建立互利的公私伙伴关系、加强规则法治、透明度以及环境和劳动标准来实现。这些内容包括：

制定综合战略：美国应开发一种更全面的关键矿产战略，目的在于与非洲国家建立互利的伙伴关系。这包括优先考虑对美国经济和国家安全至关重要的关键矿物，尤其是美国高度依赖进口的矿物资源。

加强商业外交：美国应当增加在非洲国家的投资和外交资源，以支持美国公司在非洲的矿产投资和运营。这意味着美国需要在这些国家的美国大使馆中增配资源，以支持与当地政府和企业的互动，促进美国商业利益。

提升透明度和责任：通过支持和鼓励非洲国家加强矿产开发的透明度和责任性，美国可以提供一个相对于中国企业操作的替代选择。美国和西方公司通常遵循更高的环境保护和社会责任标准，这可能对希望改善治理和减少剥削的非洲国家具有吸引力。

技术和能力建设：美国可以通过技术分享和能力建设来支持非洲国家的矿产开发和加工能力。这不仅可以帮助非洲国家从其自然资源中获得更大的经济利益，也有助于建立长期的合作伙伴关系。

多边合作和伙伴关系：美国正通过与盟友和伙伴国家共同创建的多边机制（如矿物安全伙伴关系和全球基础设施和投资伙伴关系）来加强对非洲关键矿产的合作。通过这些伙伴关系，美国寻求多元化其关键矿产供应链，并减少对单一国家（尤其是中国）的依赖。

美国的这些策略和建议旨在通过提供更加透明、负责任的矿产开发模式来与中国企业的竞争区分开来，同时促进非洲国家的经济发展和稳定，以及加强美国在全球关键矿物供应链中的安全和多样性。

2. 中国在非洲矿企应对策略建议

中国在非洲的矿业企业面临着美国和其他国家增加在非洲投资的竞争环境。为了应对这一挑战，中国企业可以考虑以下几种策略：

一是加强本地合作与社区参与。通过与非洲国家的政府、企业以及当地社区建立更紧密的合作伙伴关系，中国企业可以提升其项目的社会接受度和正面影响。这包括投资于当地基础设施、提供培训和教育项目，以及支持当地经济发展。

二是提高透明度和责任性。遵守国际认可的环境保护和社会责任标准，公开企业的运营细节和社会责任活动，可以提升中国企业在非洲的声誉，减少外部批评，增强其作为负责任投资者的形象。

三是采用可持续发展实践。通过采用最佳实践和技术，减少对环境的影响，确保资源的可持续利用，中国企业可以更好地应对国际社会对环境保护的要求，并提升在非洲的竞争力。

四是深化多边和区域合作。通过参与多边机制和区域合作项目，加强与非洲及其它国家的合作，中国企业可以扩大其在非洲矿产资源开发中的影响力和参与度。

五是创新与技术转移。通过提供技术转移和创新解决方案，中国企业不仅可以帮助非洲国家提高矿产开发和加工的效率，也可以提升自身的竞争优势。

六是强化供应链的多元化和韧性。面对全球供应链的不确定性，中国企业需要探索更多元化的供应链配置，提高供应链的韧性，以减轻单一市场变化带来的风险。

通过实施这些策略，中国在非洲的矿业企业应该能够有效应对来自美国和其他竞争者的挑战，在为非洲国家的可持续发展做出贡献的同时，仍然保持在全球矿产资源开发中的影响力和竞争力。