本期导言

美国政府3月初宣布将于3月28日至29日在华盛顿举办“美国—东盟特别峰会”。然而东盟称，美国否定东盟之前提议的开会时间，并单方面确定会议日期，导致部分东盟国家领导人无法在该时间段参会。“美国—东盟特别峰会”要么延期举行，要么部分东盟国家领导人不能参加。为此，3月17日白宫发言人称，“为确保受邀的东盟领导人都能参加，我们正在与东盟密切沟通，以确定会议的合适日期。”可以肯定的是，此次“美国—东盟特别峰会”与美国“印太战略”不无关系。2022年2月12日，美国公布首份题为《美国印太战略》（下文称“新版《美国印太战略》”）的文件。此份文件中，除了“印太战略”遏制的对象——中国被提及得最多外，其次就是东盟。该文件强调东盟在“印太战略”中的重要地位，赞同东盟在区域结构中的“中心地位”和东南亚的领导地位，还许诺将与东盟在极为广泛的领域开展合作。东盟对美国“印太战略”持怎样的态度或立场？美国在新版《美国印太战略》文件中为什么多次提及东盟？东盟在美国“印太战略”布局中能发挥怎样的作用？本期RIIO评，我们将和大家一起探讨。

拜登政府发布的新版《美国印太战略》文件，与特朗普时期发布的《印太战略报告》的一个共同点是渲染所谓“中国威胁”，与一个“强大的印度”建立联盟关系，并通过与志同道合的伙伴国家共同建立“集体能力”以应对来自中国的挑战。美国“印太战略”针对中国的意图明显，除了美印日澳加强战略合作尤其是利用印度发挥制衡中国的作用，也具有明显的地缘经济考量。从战略上，印度是美国重点倚重的对象。在地理上，东南亚地处“印太战略”的核心区。在美国组建澳英美安全联盟（AUKUS）以侧重发挥军事安全作用的情况下，“四国机制”（Quad）将进一步向经济领域倾斜，以致力于削弱中国在全球产业链供应链中的地位。由此，美国在“印太战略”框架下先后抛出“蓝点网络”（BDN）和“印太经济框架”（IPEF）等计划，印日澳还启动了一个三边“供应链弹性倡议”（SCRI）。正是在这样的情况下，东盟在“印太战略”的作用得以凸显。美国强调认可东盟的“中心地位”或重视东盟的作用，主要目的还是为了实现在供应链领域和基础设施领域的“去中国化”。实际上，由于东南亚国家对美国“印太战略”的利益诉求不同，各自的态度与立场也不一样。有的国家更加重视经济利益诉求，有的国家以安全诉求为主。除了菲律宾之外，其它各国大多保持谨慎态度。因为东南亚国家清楚地知道，基于中国与东南亚之间得天独厚的地理优势和坚实的经济合作基础，美国以排他性甚至“去中国化”的意图而非开放包容的姿态支持东盟在区域结构中的“中心地位”，这种附加政治条件的“长臂管辖”不仅会使东盟的中心作用难以发挥，恐怕也会销蚀东盟各国之间的凝聚力并冲击东盟在区域合作架构中的核心地位。这可能也是美国所愿意看到的。

——朱翠萍

东盟对外关系的一个重要内容就是塑造并维持其在区域结构中的“中心地位”。在新版《美国印太战略》文件中，美国虽然声称承认东南亚是区域架构的中心，赞同东盟在该区域合作中的“中心地位”，但在实际的对外战略中却是弱化、削弱乃至分裂东盟的“中心地位”，如Quad绕过东盟、AUKUS撇开东盟、拉拢部分东南亚国家加入“印太战略”等。东盟对自己在所谓的“美国印太战略”中的作用非常清楚，即可以被美国利用来抵消中国在该地区不断上升的战略影响力的棋子，而非美国真正认可东盟在“印太战略”格局中的地位。东盟对美国拉拢印太地区其他国家从安全、经济等各个方面围堵和遏制中国的图谋也非常知晓，对由此给东盟安全上带来的危害和经济上带来的不利影响也非常明白。处在大国地缘战略竞争中心的东盟不希望成为大国斗争的场所，而是希望利用自己地缘政治地位来构建和平、自由的中立区，希望利用自己的地缘经济优势来助力经济社会发展。正是二战以来美国在维持全球和地区安全的重要性以及东盟需要继续借重美国来实现各方力量在该区域的平衡，决定了近期东盟虽然与美国关于特别峰会举办时间、美国绕过东盟建构新的安全机制等印太地区众多问题上产生不快，不过长期来看不会妨碍东盟在涉及地区重大安全和发展问题上继续加强与美国的合作。

——刘务

目前为止，无论是美国、欧洲还是印度，在其“印太”框架内都已经把东盟的价值“捧”到了一个很高的位置，强调其在“建立自由、开放、包容和以规则为基础的印太地区愿景”中的“核心地位”。然而，是否重视东盟的价值与是否尊重东盟的自主性及“中心地位”际上是截然不同的两个问题。美国重视东盟，是因为美国将东盟视为一项宝贵的地缘政治资产。东盟的“不可或缺”是因为一个始终试图在中美之间保持平衡的东盟不会将东南亚国家过分推向中国一方，而美国如果想要在亚洲超越传统安全范式来应对中国崛起的挑战，与东盟进行经济或区域公共产品的合作也是必不可少的。然而，东盟作为战略资产的重要性与它的地位和自主性并不等同。对美国的“印太战略”而言，一个相对衰弱的东盟甚至比起一个能够起主导作用的东盟更为有利。首先，从制度竞争的角度来讲，随着“印太战略”构架成型、逐渐实质化，其在安全、政治、经济领域必然会与东盟机制发生竞争，而东盟的弱化很可能有利于增强该地区国家对美国及其盟友的“成熟的安全战略”的依赖；其次，一个团结的、拥有公信力的东盟是美国无法有效地作为地缘政治工具对抗中国的。东盟内部的摩擦和立场分化才有助于东南亚国家向Quad靠拢。因此，一个高度看重东盟价值的美国及其盟友并不一定需要真正尊重东盟，特别是其“中心地位”。当然了，这样的“招之即来、呼之即去”对于东盟来说并不新鲜。冷战时期东盟也曾是美国眼中宝贵的地缘政治资产，但在冷战结束之后，美国便将其视作为包袱和不愿背负的责任，并以“人权”作为借口，开始疏离乃至排斥东南亚国家。1997年，美国在亚洲金融危机爆发时冷眼旁观，坐视东南亚陷入泥潭。2000年4月在新加坡举行的东盟地区论坛会议上，美国国务卿奥尔布赖特要求东盟各国在中美之间选边站时那盛气凌人的情景也依然历历在目。20多年过去了，但在美国眼中，事情并没有发生根本性的改变：首先，东盟的价值并非由其自身决定，而是由美国及其盟友应对“主要威胁”的方式决定的；其次，东盟的价值固然贵重，但其自主性必须依附和服务于美国的战略。只要这样的思维没有发生改变，那么整个东盟和东南亚国家就依然会为美国发起的地缘政治竞争付出代价。

——杨怡爽

美国新版《美国印太战略》文件中列出了十大行动计划，其中提到“我们的目标不是改变中国，而是塑造它所处的战略环境”，这体现了拜登政府对华战略的一个趋势。近年来尤其是新冠疫情之后，美国不再寄希望于直接改变中国的政治制度或离间中国政府与人民的关系，而是加大了从中国周边着手的力度。美国通过拉近与印太国家关系全力煽动南海、东海和台海等问题，试图挑拨该地区国家对抗中国进而恶化中国的周边环境。此前，美国主导的“印太战略”最大的短板在于缺乏区域经济合作内容，最没能动摇与中国开展合作的地区则是东盟。此次美国在安全、军事、基建、科技等领域外特别提出了“印太经济框架”，期望与盟友构建美国主导的旨在替代中国供应链的经济合作。与此同时，美国还将东盟在地区架构中的“中心地位”特意写入文件，但并未使用“东盟印太展望”等相关措辞。此外，2022年3月底“美国—东盟特别峰会”原计划将在华盛顿召开，除纪念双边建立关系45周年外，也是美国强化盟邦关系、抗衡中国在东南亚的政治经济影响力的举措。目前来看，东盟国家大多怀疑美国的真正用意，担忧Quad并非看重东盟的“中心地位”而是会迫使其成为对抗中国的棋子进而破坏东盟的团结与发展。目前来看，除了菲律宾对美国的支持态度较为明显，文莱、柬埔寨和老挝等国相对偏向中国外，其他东盟域内国家对“印太战略”的态度还是比较谨慎和有所疑虑的。这些国家并不希望沦落为“大象缠斗下的草坪”，但仍期待自己能从两强相争中获利。因此，即便“印太战略”与东盟所坚持的“开放、包容、透明、相互尊重主权”原则背道而驰，但东盟国家都会从自身利益出发加强与美国在安全、军事、经贸、援助等方面的合作。当然，只要美国主导的“印太经济框架”不能有实效性推进，东盟就会坚持其等距离外交的一贯原则。

——李艳芳

在乌克兰危机上升到俄乌战争的背景下，美国方面3月初宣布将于3月28日至29日在华盛顿举办“美国—东盟特别峰会”；这从一个侧面揭示了即便欧洲方向的事态是美国当前的一大战略关切，但美国全球战略重心并未因此从“印太”远离，其关于中国的“头号”战略竞争对手的定位也并未改变。事实上，新版《美国印太战略》文件中，除了“印太战略”遏制的对象——中国被提及最多外，紧随其后被一再提及的便是“印太战略”意欲拉拢、争夺的关键对象——“东盟”。新版《美国印太战略》文件高度强调东盟在“印太战略”中的重要地位，赞同东盟在区域结构中的“中心地位”和在东南亚的领导地位，并承诺将与东盟在广泛领域开展合作。从中可见，东盟和东南亚地区在美国战略视野中有着特殊的战略重要性，这并不难理解。简单来讲，由于东盟是东南亚国家的联合体，而东南亚处在印度洋和太平洋中心地带并临近中国，所以对美国的地缘战略而言，不仅东南亚扼有对美国海军和亚洲能源运输至关重要的海上通道，而东盟国家中陆上接壤，尤其与中国存在海洋权益争端和的东南亚国家乃是美国打造针对中国的区域伙伴关系网络的重要环节。更重要的一点还在于，“印太”空间能否成为一个整体战略空间，关键在于美国能多大程度上左右东南亚国家的对外战略立场。显然，美国有充分的理由重视东盟，但问题是东盟是否一定会积极拥抱美国的“印太战略”呢？答案倒也未必。事实上，东盟国家当前已经形成了两种比较成熟的战略思维。其一，通过塑造、维护开放包容的印太地区架构，既避免在中美之间选边站队，又追求“左右逢源”。因为对本地区的国家来讲，域外大国将关注点置于自身，对自己的争取也好拉拢也罢，既意味着机遇，也意味着风险。如果说把握机遇的关键在于顺势而为，那么在大国试图引导其立场的背景下，如果误判形势，一步踏错，大国的制裁或施压无疑也是其难以承受之重。其二，通过抱团取暖保持对外立场一致，争取地区话语权和叙事权以维护自身的“中心地位”。当前，美国表面上将承认和尊重东盟的“中心地位”，但其战略行为的实质却是试图重塑“以美国为中心”的区域架构，来制衡中国的地区影响力。尤其是美国打造的Quad、AUKUS等，不可避免地对“以东盟为中心”的区域安全、经济合作架构带来冲击。对此，东盟国家也心知肚明。所以对外交往中，东盟国家一致强调东南亚地区乃至整个印太地区，应该成为一个基于对话与合作而共同享有发展和繁荣的区域，并强调东盟反对排他性竞争，呼吁聚焦开放性经济合作、协同性区域治理的基本立场。因此，总的看来，固然美国在军事安全和经济领域力推“印太战略”，十分重视东盟，尤其看重部分与中国存在海洋权益争端的东盟国家。但是东盟作为东南亚国家联合体，有着自身的战略利益和生存策略，还具有单一东南亚国家不具备的地位和优势，所以它更愿意基于东南亚绝大多数国家的共同利益而游走于大国之间，在平衡外交下保持战略自主，以追逐利益并规避风险。

——冯传禄

此次美国与东盟关于举办“特别峰会”事务上的分歧，实际上是反映了美国与东盟关系中长期存在的一个重大问题——即美国并没有做到真正地尊重东盟。在与东盟的交往当中，美国无论是在长期战略选择还是短期利益诉求上都并没有以实际行动表现出想要帮助东盟解决问题、稳定发展的意愿。美国之所以在所谓“印太战略”中以宣传辞令似的语句不断强调所谓东盟的“中心地位”，无非是想在战略上利用和拉拢东盟以遏制中国，而对东盟国家实际的安全与发展诉求，美国其实并不真正理解和尊重。事实上，在新版《美国印太战略》文件中，美国对东盟的不尊重至少在以下三个方面可见端倪。首先，新版《美国印太战略》文件中美国援引了来自日本、澳大利亚以及欧洲部分国家的所谓“印太政策构想”，为其战略合法性正名并标榜所谓“盟友、伙伴的重要性”，但偏偏对其大力宣扬的处于“中心地位”的东盟各国的印太地区安全认知只字不提。这表明美国想要的只是符合其战略意图的“印太地区安全”以及军事盟友们的顺从，而并没有顾及地区内各国的安全利益表达。其次，在经济方面，东盟曾在2021年7月的外长会议上明确向美国表示，想要美方帮助东盟各国改善农业和交通基础设施建设，但在新版《美国印太战略》文件中，美国对东盟方面的这一诉求却几乎没有任何回应，反而不断强调美国自己的一套所谓“印太经济框架”，自称要帮助地区内各国实现“数字经济目标”、开展脱碳和清洁能源活动等。可见，美方所愿意与东盟展开的经济合作是以它自认为的强项去指导东盟，而不是依据东盟国家的实际国情去解决现实的发展问题。最后，尽管美国不愿公开承认，但新版《美国印太战略》文件仍然表现出了明显的意识形态偏见。该文件强调美国要致力于加强地区内各国的“国内民主治理”，以维护印太地区的“自由”。其中谈及美国将持续支持地区内各国的“选举安全、媒体自由、公民社会发展”等事业，实际上就是要求地区内各国都要遵从美国的政治意识形态来调整自己的发展道路。这对于多元化的东盟各国而言无疑是很难接受的。而报告中提出的所谓“东南亚青年领袖倡议”更是大有渗透东盟内部政治之嫌。不难看出，美国对东盟各国自主选择的发展模式和战略路线并没有真正予以尊重。可以说，除非美国彻底转变其以自我为中心、居高临下的外交认知和行为风格，真正愿意平等地与地区内国家对话合作，否则美国与东盟的关系发展可能会长期缓慢而曲折。

——段皓文

从新版《美国印太战略》文件，我们看到一些新的变化。首先，与特朗普政府经常试图挑唆东盟以制衡中国的策略不同，此次拜登政府做出了团结的姿态，承认东盟的重要性并尊重东盟的“中心地位”。东盟长期以来一直强调自身在东南亚的“中心地位”和对外政策的中立性。为了确保这种情况得以持续，东盟通过了《东盟印太展望》来维护其地区话语权和开放包容的地区架构。其次，突出美国与“盟友”和“伙伴”的利益一致性。美国在报告中强调了作为“盟友”的菲律宾和泰国的重要性，以及新加坡和越南作为“伙伴”的重要性。东南亚国家对美国的战略价值主要是根据他们对美国在该地区的军事介入和存在的支持程度来判断的。美国从其国家利益出发，期望“盟友”和“伙伴”为应对所谓的“共同挑战”做出更多的贡献。再次，弥补美国在东南亚地区的“经济短板”。报告中提出要向东盟提供一个促进地区繁荣的具体计划，美国承诺将增加其在该地区的外商直接投资。同时将采取进一步措施，“促进高标准的贸易，促进基础设施的投资，治理数字经济”。这些承诺将在一定程度上缓解美国在该地区投资与贸易的不足，并可有效对冲近年来中国通过“一带一路”倡议在东南亚不断上升的影响力。2021年，美国对东盟的出口额只有中国对东盟出口额的五分之一，这也意味着美国与东盟的合作不仅缺乏经济基础，而且美国对东盟的战略合作侧重点在外交和安全层面。由此可见，未来美国将通过扶植盟友力量、构建伙伴体系和强化区域经济合作等方式，不断加速构建以印太地区为支点的全球霸权体系。

——胡文远

新版《美国印太战略》文件开篇就表示，美国是一个印太大国，美国与印太地区的交往渊源长达2个世纪之久，印太地区与美国的安全和繁荣息息相关。这一表述被认为是用以回应有关美国是印太地区“域外”国家的说法，同时凸显美国在印太地区谋求主导权的正当身份。与2019年特朗普政府公布的“印太战略”文件相比，新版《美国印太战略》文件有几个显著特点值得关注。首先,盟国和伙伴国在美国“印太战略”的重要性进一步提升。新文件再次强调在该地区美国及其盟友和伙伴在“印太战略”上的共识基础，同时进一步强化了这一认知。即“印太战略”能否顺利推进，除了依赖于美国自身的战略能力和意志力，很大程度上还依赖于盟友和伙伴国的集体努力。其次，如果说特朗普政府的“印太战略”主要侧重安全层面，而对经济和非传统安全问题关注较少，新版《美国印太战略》文件议题则更为丰富、目标更为清晰细化。新文件在重申“自由、开放”这一核心目标的基础上，强调了印太地区发展中国家共同关注的非传统安全问题，如气候变化、新冠疫情以及推进反恐和打击极端主义等应付跨国威胁的合作。另外，除了重申国家间合作的必要性，新版《美国印太战略》文件多次提到在该地区深化人员交流的重要性，尤其是在青年领袖培养领域加强交流，如美国将通过设立四边机制奖学金（Quad Fellowship）、实施“东南亚青年领袖倡议”以及英语培训项目等方式促进美国与印太国家的民间交流。总而言之，从新版《美国印太战略》文件中可以看出美国对在该地区塑造有利于美国及其盟友的战略环境的紧迫感，也能感受到拜登政府在推进“印太战略”上展现出很强的决心。虽然当前美国推行“印太战略”仍面临许多挑战和局限，但随着拜登政府在未来将更多的外交和军事资源向印太地区倾斜，中国需高度重视美国相关战略动向对中国周边外交环境产生的重要影响，同时加强对周边国家的涉华民意调查，尽量减少地区遏华势力在中国和其他国家间制造矛盾的空间。

——钟爱

拜登政府近期发布新版《美国印太战略》文件，声称将在未来采取十项核心措施来打造“联通、繁荣、安全和有韧性”的印太，其中一项就是“加强一个赋权和统一的东盟”（strengthen an empowered and unified ASEAN），支持东盟在区域合作中发挥中心作用。但不久后，美国就在未征得东盟同意的情况下单方面修改了“美国—东盟特别峰会”的举办时间。美国处理东盟关系时表里不一的操作，说明华盛顿口中的“东盟中心地位”其实和东盟自身目标存在差异，美国作为这组非对称关系中的强势方并未真正理解东盟的核心关切。从新版《美国印太战略》文件可知，美国认为包括东盟在内的所有印太行为体的根本利益和最大关切就是遏制中国，引入域外力量进行有效对冲，因此经济上要构建“去中国化”的“印太经济框架”，安全上要打造以Quad和AUKUS为锚点的“一体化威慑”网络，意识形态上要推进西式民主治理。首先，美国“印太战略”在东南亚地区的推进并不符合东盟国家的利益。近期美国战略与国际问题研究中心、新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所等多个智库发布的民调结果均显示，相比中美两国地缘政治博弈，东南亚国家更关心的议题是疫情管控和经济复苏。2021年中国和东盟互为第一大贸易伙伴。不久前生效的《区域全面经济伙伴关系协定》正在推进印太域内大小经济合作机制的整合，并给经济复苏注入动力的时候，美国却拉拢东盟组建没有中国参与的经济俱乐部，很可能破坏东盟在地区产业链、供应链的地位，显然不符合大多数东南亚国家利益诉求。其次，东盟在其《印太展望》中明确表示无意建立新机制或取代现有机制。东盟的安全战略是利用东亚峰会、东盟地区论坛和东盟防长扩大会议等传统机制与域外国家进行合作，增强大国战略行为的可预知性，最大限度地解除包括中美在内的所有大国对东南亚的安全威胁。而美国主导的Quad、AUKUS等印太小多边机制显然更注重地缘政治因素。再次，去年12月美国邀请菲律宾、印度尼西亚、马来西亚三个具有“共同价值观”的东盟国家参加全球民主峰会就引起了其他东南亚国家不满。人们普遍认为以新加坡、越南为代表的“非西式民主国家”治理绩效明显优于上述所谓“民主国家”。在缅甸深陷民主转型困境的当下，美国居高临下指导印太民主治理，可能会影响东盟在应对缅甸问题上的主导地位。综上，美国和东盟的核心关切、对外政策目标以及外交手段不尽相同，由此产生的对印太地区重大议题的认知差异可能对未来双方关系发展产生影响。

——李致斐