美国总统拜登在10月26日亲自主持了美国-东盟峰会/图源网易新闻

【引言】

在拜登上台后的第一年，东南亚并不是其政府的优先事项。由于特朗普特立独行的对外政策，拜登将注意力放在使外界重拾对美国领导地位的信心上，尤其是向其欧洲盟友重申美国将履行对联盟和国际机制的承诺。拜登的这一政策毁誉参半。虽美国与欧盟与北约的关系明显改善，但其在2021年8月从阿富汗的匆忙撤出被认为是近十年来美国最糟糕的决策。另外，虽然拜登在晚些时候也试图稳定美国与中俄两国之间的关系，然而中美关系依然不明确，而俄美关系由于乌克兰问题降到了冷战以来的最低点。

拜登的东南亚政策也是如此。由于上述的优先事项，2021年上半年美国与东南亚地区的互动开始的很缓慢，这导致东南亚国家的失望。但在下半年，拜登接连派出多位高官访问东南亚对东南亚国家进行安抚，并组织了一场与东盟国家领导人的线上峰会。另外，拜登成为了奥巴马后首位全程参加东亚峰会的美国总统。东南亚国家也许对拜登政府2021年的东南亚政策感到些许满足，但2022年这种满足感能否持续还不得而知。因此，本文旨在对拜登2021年的东南亚政策进行系统回顾。

【“加速模式”下的积极外交】

拜登政府的“印太”协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）在2021年7月提到“为了有效的亚洲战略、有效的印太方式，你需要在东南亚做更多。”这项声明在2021年的下半年通过一系列美国高层出访、线上会议和重申东南亚重要性的政策演讲得以落实。下表展示了美国高层官员与东南亚国家在2021年的线上和线下互动。正如印度尼西亚外长Retno Marsudi所说，“美国的承诺是显著的。”

表：2021年美国高层与东南亚的互动

来源: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/

这意味着，2021年美国选择与东南亚进入了一种“加速模式”下的互动，旨在弥补特朗普时期流失的影响力，而并非预示美国将在该地区的投资上取得突破。这对一个要顾及多区域多议题而所持资源有限的新政府来说是可以理解的。这也可以说明东南亚国家在美国的利益排名中排在欧洲、东北亚盟友和诸如印度等其他伙伴之后。值得注意的是，拜登在其任期的第一年并未与任何东南亚领导人通过电话。然而，拜登却亲自访问欧洲参加“七国集团”、“二十国集团”和联合国气候大会COP26，并在华盛顿欢迎“美日印澳”四边机制国家领导人来访。相比之下，拜登几乎没有亲自会见任何东南亚领导人。拜登仅仅在2021年11月通过与东盟的线上峰会与东南亚领导人有过互动，并在COP26的会场与越南总理短暂交流。

【拜登2021年东南亚政策回顾】

本部分旨在对拜登政府在任期第一年的东南亚政策的大致轮廓进行分析，主要有以下四点。

首先，美国的东南亚政策是在其“印太战略”下制定与实施的。因此，其东南亚政策有两层相互联系的目的：第一，是重建美国在“印太地区”的联盟、伙伴关系和多边互动机制；二是处理与中国之间的战略竞争。就第二层目的而论，中美战略竞争是美国制定对东南亚政策的重要出发点。

第二，拜登政府试图缓解东南亚国家对在中美战略竞争中选边站的担忧。美国国防部长奥斯丁、副总统哈里斯和国务卿布林肯都在演讲中表示美国不仅不会强求东南亚国家在中美之间选边站，还在寻找限制中美战略竞争程度的方式。中美之间确实在通过高层对话的方式减少分歧，尤其是2021年11月举行的中美首脑峰会。然而，中美战略竞争似乎已经成为中美关系的新常态，因此东南亚国家仍被“选边站”难题困扰。

第三，美国在试图向东南亚地区提供新冠疫苗等公共产品。正如Ryan Hass所说，“中美战略竞争是在多种全球挑战的背景下发生的，这些挑战不仅将塑造中美竞争，也会为两国扩大全球影响力提供机会。”中美两国在2021年都向东南亚国家提供了疫苗援助。印度尼西亚、菲律宾和越南是接受美国疫苗援助最多的三个东南亚国家，每个国家收到了2500万剂疫苗。美国通过向“新冠疫苗全球普及机构（COVAX）”捐赠大量疫苗使东南亚地区成为接收其疫苗最多的地区。柬埔寨、印尼、老挝、菲律宾、东帝汶和越南一共在2021年收到了美国向COVAX捐赠剂数的25%，虽然他们的人口只占全球人口的7%。

第四，拜登政府的东南亚政策奉行多边主义和小多边主义的双轨途径。多边主义体现在拜登对2021年美国-东盟峰会和东亚峰会上的演讲，以及其政府高官针对东南亚观众的三次政策演讲。拜登政府的这些演讲说明美国将通过参与东盟多边架构维持对东南亚区域机制的影响。与此同时，拜登政府也强化了其在东南亚的小多边主义联盟构建。例如，拜登政府将“美日印澳”四边机制升级到领导人峰会级别，同时组建了美英澳（AUKUS）三边防务机制。

总的来看，2021年，拜登政府与东南亚国家的互动的总体趋势是上半年开展缓慢，但在下半年开始频繁，具体表现在派出多位政府高官访问这一地区。拜登的东南亚政策旨在达到两个目的：一是强化美国在东南亚地区的联盟机制，二是遏制中国的崛起。为实现这些目标，拜登政府奉行多边和小多边双路径。拜登政府试图减轻东南亚国家对在中美之间选边站的恐惧并向该地区提供疫苗等公共产品以扩大美国的影响力。但是，拜登的东南亚政策仍存在明显的缺陷，包括未重视与东南亚领导人的会面以及提出对该地区有利的经济框架。

作者简介：Hoang Thi Ha 新加坡东南亚研究所地区战略与政治项目研究员；Ian Storey 新加坡东南亚研究所高级研究员

文章来源：摘译自新加坡东南亚研究所（ISEAS）时评 “The Biden Administration and Southeast Asia: One Year in Review“。