学人简介

YADANAR-AUNGMIN：日本筑波大学人文社会科学研究生院

【摘要】

虽然不干涉原则是东盟的基本原则之一，但东盟也曾在2001年至2011年的官方声明中单独添加了有关“缅甸发展”的部分，批评了缅甸的内政。相比之下，东盟忽视了缅甸呼吁东盟支持的几个案例。作者在本文主要探讨了东盟的不干涉原则与与对缅甸的接触政策之间的矛盾，目的是分析东盟在不干涉原则下与军政府的关系中所扮演的角色，并考察东盟对军政府行为的反应。本文认为，东盟扮演着一个“有条件的推动者”的角色——也就是说，东盟对缅甸的官方干预是基于国际压力的严重性及其对东盟信誉的影响的结果。根据缅甸国内危机对东盟信誉的影响程度，东盟要么通过施压，要么通过援助进行干预。作者通过比较案例研究表明，如果缅甸的国内危机没有对东盟的信誉产生不利影响，东盟很可能会使用温和的提醒来警告缅甸政权在内部解决国内危机。但是，如果国内危机严重影响到东盟的信誉，东盟将违反不干涉原则，对批评缅甸内政的人士发表官方声明，以避免国际压力。此外，东盟甚至在诸如自然灾害等非政治性的国内危机中发挥作用，以维持其在国际社会中的信誉。然而，这类干预并没有对缅甸国内政治局势产生重大影响。

2021年4月，敏昂莱受邀出席东盟峰会，并达成“五点共识”。

【问题的提出和研究方法】

考虑到东盟的基本原则(不干涉原则)和组织困境，本文考察了东盟不顾其不干涉原则对缅甸内政的不一致干涉，并展示了东盟如何将其作为一个区域组织的国际声誉置于其成员国的内部事务之上。这篇文章还重点探讨了东盟违反自己的原则，在某些情况下正式干涉缅甸内政，而在另一些情况下却视而不见。为了探索东盟的作用，提出了两个研究问题:

(1)为什么东盟无视不干涉原则，仍然干预缅甸的内政，东盟在什么情况下对军政府有关缅甸内政的行动作出了反应？

(2)东盟如何与缅甸军政府接触？

本文主要对东盟对处理成员国国内问题的行为和表态情况进行个案分析和比较研究。从东盟在个案上的每个特定立场的模糊性来看，东盟对缅甸国内危机的反应并不代表原则的演变或确定，而是有条件的灵活性。东盟内组织规范和国际规范的复杂交叉考验着东盟对其成员国的态度，特别是那些面临国际争议的国家。此外，国际公信力在国际政治中日益重要，作者将其作为研究东盟决策过程中的重点要素。

【缅甸的特殊性】

作者关注到东盟对缅甸内部事务的干涉较对其他成员国显示出特殊性，主要有两个原因。首先，从2001年到2011年，东盟在其正式的东盟宣言中已经批评了缅甸10年，包括主席声明、联合公报，甚至是关于缅甸国内局势的独立的东盟联合声明，都单独提到了“缅甸的事态发展”。其次，当缅甸计划在2006年接任东盟轮值主席国时，东盟或直接或间接地从外部(特别是西方)向缅甸施压，要求其暂停主席职位。从缅甸作为东盟成员国的角度来看，在缅甸官方呼吁东盟支持的情况下，东盟却在某些情况下干涉缅甸内政，忽视缅甸国内局势，这是不同寻常的。

【东盟对缅甸内政的干涉：德巴因事件与藏红花革命】

（一）事件梳理与东盟的反应

作者梳理了导致东盟通过公开声明施加压力和干预缅甸内政的两场缅甸国内危机。第一次危机被称为“德巴因事件”（Depayin Incident），2003年，当反对党领袖昂山素季访问缅甸的曼德勒、实皆省和克钦邦时，缅甸政府声称她的全国民主联盟支持者在她访问期间扰乱公共秩序和阻塞交通，政府支持的联邦团结与发展协会(USDA)成员抗议全国民主联盟，并爆发了小规模的冲突，在事件中，昂山素季的车辆被人群袭击。针对该事件，东盟就缅甸国内危机发表了官方声明，根据第36届东盟部长会议联合公报，东盟“讨论了缅甸最近的政治发展，特别是2003年5月30日的事件”。东盟接受缅甸声称“政府为缓解事件中的紧张局势而采取的行动是暂时的”的说法，并希望尽快解除对昂山素季和全国民主联盟成员的限制。这一声明可能是为了警告军政府和其他东盟成员国，要和平解决国内局势，也显示出东盟对缅甸军政府处理国内局势的信心，警告缅甸不要因其国内事务削弱了东盟整体的信誉。

“德帕因事件”发生四年后的2007年，缅甸发生了“藏红花革命”（Saffron Revolution）。2007年8月，缅甸军政府取消了燃料补贴，提高了油价，这极大地削弱了缅甸人民的基本需求购买力。来自代学生团体的政治活动家开始抗议，并吸引其他社会团体参加集会，包括佛教僧侣的大规模参与。到9月中旬，藏红花革命已成为缅甸自1988年一系列民主运动以来最重大的政治抗议，有报道成军政府采取了暴力。然而，僧侣的参与提高了国内和国际社会的关注程度，损害了军政府的权威和信誉。

该政权的暴力镇压造成了西方对东盟的外交压力，要求东盟对军政府采取行动。美国参议院呼吁东盟将缅甸驱逐出该协会，或至少暂停其成员资格。与此同时，西方机构——包括美国和欧盟——加紧了对缅甸的制裁。藏红花革命的发生对于东盟的致命性在于它发生在11月东盟首脑会议召开的两个月之前，在那次会议上，《东盟宪章》将获得批准。《东盟宪章》旨在使东盟整体成为本地区的政治、社会和经济共同体，并通过加强民主和保护人权来建立一个安全共同体。藏红花革命发生的时机深刻影响了东盟及其新宪章的可信度。

2007年担任东盟轮值主席国的新加坡为了维护民主进行了干预，向东盟外长会议分发了文件草案，并同意发表声明。这份“联合声明”由除缅甸外的所有外交部长决定和批准。此外，在下一次联合国大会上就“强烈谴责暴力镇压和平示威”达成了共识。通过强调这些公开声明，东盟似乎更关心在关键时刻对国际压力建立共同立场，而不是对缅甸的政治采取实质性措施。

（二）对东盟反应的解读

过去，东盟一直表示支持缅甸独立解决国内政治问题，但在其官方声明中也对缅甸政权施压，要求其改变。然而，自2005年以来，东盟强调了国际社会在政治过渡中的利益，这一观点在其官方声明中得到呼应。早在藏红花革命之前，东盟就主张缅甸与联合国代表合作并释放政治犯，2008年和2009年《东盟宣言》中有关缅甸的内容，如释放政治犯、促进人权等，主要是联合国对缅甸国内形势的要求，而不是东盟的直接要求。

在应对2007年的危机时，东盟对军政府的行动表示了“厌恶”，尽管这与军政府对其声誉构成的挑战有直接关系。尽管承认缅甸有独立解决内部问题的权利，但当国际谴责的威胁成为对东盟声誉的关切时，东盟更加强调必须加速政治过渡。值得注意的是，东盟在批评和平与发展委员会时，表现出了足够的凝聚力，发表了包含“厌恶”一词的声明。

比较东盟对这两起事件的反应，令人惊讶的是，东盟在德巴因事件中没有使用“厌恶”等严厉的语言。虽然东盟在亚洲金融危机后试图挽回自己的声誉，但德巴因事件后，东盟并没有受到强大的国际压力。因此作者认为，由于国际压力和《东盟宪章》合法性的妥协，有关藏红花革命的公开声明措辞甚至比德巴因事件更强硬，是否施加压力的决定取决于缅甸国内危机对东盟声誉的损害程度。东盟希望确保缅甸的国内事务不会损害东盟在国际社会眼中的合法性。

【“纳尔吉斯”气旋抗灾中东盟的推动作用】

与以前的案例相比，东盟在“纳尔吉斯”气旋抗灾中遵循其“以和平方式解决分歧或争端”以及“放弃武力威胁或使用武力”的基本原则，并在缅甸的内部事务中发挥了作用。2008年5月，缅甸伊洛瓦底江三角洲地区遭受“纳尔吉斯”气旋袭击，造成多达14万人的死亡。在"纳尔吉斯"气旋期间，由于缺乏备灾能力、预警时间不足、应急反应缓慢以及对该国的国际人道主义援助有限，军事政权面临着国内和国际压力。

在"纳尔吉斯"气旋造成巨大破坏后，缅甸和国际社会之间出现了政治僵局。本应于5月10日举行的宪法全民投票和本次自然灾害的叠加，使得国际社会对缅甸军方的关注度更高。国际社会要求外部干预的呼声越来越高，这突出表明限制性的政治决定使国际社会在提供人道主义援助方面处于更加困难的境地。由于外国援助工作者和媒体工作者可能通过大规模救援工作涌入该国，缅甸军方将气旋视为“安全威胁”而非灾难。从军方的角度来看，国际社会在缅甸的存在有可能结束缅甸的独裁统治。

与2007年的危机一样，东盟发现自己因保护缅甸免受国际压力而处于尴尬境地。批评主要集中在东盟对飓风后受害者的反应和人道主义援助不足。部分批评集中在不干涉成员国内政的原则上，这限制了东盟及时应对危机的能力。此外，由于军方害怕国际社会的干预，向受飓风影响的地区提供的国际援助的获取和分配纳尔吉斯被推迟。

因此，东盟试图在军政府的同意下，组织联合国和东盟的联合活动，向缅甸提供人道主义援助。东盟秘书长素林·比素万在2008年5月中旬于新加坡召开的特别外长会议上发表了东盟的回应。部长们一致认为，东盟主导的方法是解决缅甸当前困难的最佳途径。东盟对缅甸日益增长的人道主义干预需求感到震惊，也考虑了应采取的行动，并告知缅甸政权，自然灾害将使东盟能够促进军方和国际社会之间的合作。这一步骤旨在帮助缅甸和东盟表现出与国际社会合作的愿望一个非政治问题的社区。换句话说，东盟试图通过在自然灾害中发挥突出作用来弥补其声誉受损，同时将政治过渡和人权问题降级为缅甸的内部问题。

经劝说，军政府同意东盟紧急快速评估小组(ERAT)首次进驻灾区，这是由东盟秘书处与东盟灾害管理委员会(ACDM)和缅甸政府合作组织的。根据对ERAT的评估，东盟向受灾人口提供了有针对性的援助，东盟在该政权和国际社会之间建立渠道的努力取得了成功，加上东盟秘书长素林在东盟人道主义工作队中的领导地位，表明在利用东盟作为协调平台方面，缅甸政府对东盟比对西方持更开放的态度。

【结论】

在缅甸国内事务中，国际社会对东盟的压力和东盟的国际信誉一直是东盟所关心的。本文认为，东盟在对待缅甸军政府过程中一直扮演一个“反应者”角色，和不干涉内政原则相比，如果缅甸危机威胁东盟的信誉或在国际社会的声誉，东盟很可能正式介入缅甸国内事务。干预的办法可能包括施加压力和提供援助，这取决于缅甸内部危机对东盟信誉的影响程度。

这篇文章证明，东盟一直在努力寻找通过“建设性接触”和“关键脱离接触”来与缅甸军政府打交道的方法。虽然缅甸国内的政治发展偶尔会为东盟的信誉辩护，但这并不代表东盟议程中的主要因素。此外，随着时间的推移，东盟的立场似乎一直不稳定，并且由于国际压力和对其信誉的威胁而发生了变化。东盟起到了协调其成员国与国际社会的目标一致的重要作用。