摘要
自1992年联合国推进气候技术转移机制以来，贸易壁垒、利益平衡等问题都为技术谈判和利益共享带来了挑战。COP26大会的最后“加速阶段”重申气候技术在全球气候治理中的重要性，气候技术转移机制作为清洁能源机制中的一部分需要被落实，COP26大会有望成为气候技术谈判的转折点。

图源：https://germanwatch.org/en/cop26

2021年11月1日至13日，《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26）的最后一周，为推动达成“控制全球温升到2100年不超过工业化前的1.5℃”的全球控温目标目标，包括中国、美国、英国、印度、欧盟在内的42个缔约方发起“突破议程(Breakthrough)”的全球清洁技术计划,首个议程即为“格拉斯哥突破(Glasgow Breakthrough)”。该议程涵盖的5个经济部门(能源、道路交通、钢铁、氢能、农业部门)总计超过世界排放总量的50%。新议程的提出使得气候技术在气候治理中的重要性更加凸显，技术转移成为国际气候谈判热点。

一、气候技术

根据《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的定义，气候技术广泛地指为应对气候变化采用的一切技术，例如为达成减排目标而采用的风能、光能等清洁能源等新能源技术，或是与气候行动有关的教育培训。举例来说，根据麦肯锡《净零欧洲：脱碳路径和社会经济影响》报告，在现有的技术条件下，5个欧盟重点经济部门应达到的气候技术目标为：在能源部门，需要加快可再生能源的生产和储存能力；在交通部门，电动汽车应实现100%覆盖，飞机和轮船可以改用生物燃料、氨或其他燃料；在建筑部门，需要为全部老建筑翻新以保证建筑能源的供应为可再生能源，且天然气的用量至少减少一半；在工业部门，废物处理技术应为可持续的，重工业的排放应被中和，比如利用碳捕集与封存技术；在农业部门，尽管现在的技术难以实现，但仍要保证生产的高效。欧盟的大部分经济部门预计在2050年以前实现净零排放，即先于全球目标实现。

二、气候技术转移的全球治理体制

气候技术转移的全球治理议程，最早见于1992年联合国环境与发展大会上通过的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)，UNFCCC的第四条第5款中提到，发达国家及其他有能力国家应促进、便利和资助发展中国家缔约方转让或使它们有机会得到气候技术，并支持开发和增强发展中国家的自生能力。1997年，第三次缔约方大会（COP 3）上《京都议定书》的第十条、第十一条第2款则明确提到，所有缔约方应将气候技术和专有技术、做法和过程特别转让给发展中国家，发达国家应提供发展中国家所需要的技术转让资金。此后，历年COP大会不同程度地重申气候技术转移的必要性。2001年第七次缔约方大会（COP7）上建立了“技术框架（technologyframework）”，并成立技术转移的专家小组。该框架包含5个主题：技术需求和需求评估、技术信息、为技术转让创造有利环境、技术转让的能力建设、技术转让机制，后来增加4个副主题：创新融资、国际合作、技术的自身发展、合作研发。该框架于2008年正式停用。

当前，气候技术转移的全球治理机制为2010年第十六次缔约方大会（COP 16）上建立的UNFCCC“技术机制”（Technology Mechanism），气候技术转移机制为UNFCCC“技术机制”的一部分。该机制包含两大主体：审议技术执行委员会(TEC)和气候技术中心与网络(CTCN)，资金来源是全球环境基金（GEF）和绿色气候基金（GCF）。全球环境基金（GEF）通过《波兹南技术转让战略方案（PSP）》向技术发展和转移提供资金，该方案的三个窗口分别为：“技术需求评估”（TNA）、试点与TNA相关的优先技术项目、传播GEF的经验并成功展示无害环境技术。2015年COP 21上通过的《巴黎协定》为现有的“技术机制”补充了新的技术框架，包括4个主题：创新、执行、有利环境和能力建设、协作和利益相关者的参与。该框架于2018年正式生效。

根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告《技术转让中的方法和技术问题》（2000），技术转移有4个基本步骤：确定技术需要、选择技术、评估转移条件、签订协议和实施。政府、私人企业和国际组织都可以是技术转移的参与主体，分别承担不同角色：技术开发者、技术拥有者、技术供应、消费和使用者、资金提供者等。在全球环境基金（GEF）积极支持的全球技术机制下，国际组织，尤其是政府间国际组织，在技术发展、促进转让上起到积极作用，为发展中国家和处于能源结构转型的国家提供必要的资金支持。在减缓气候变化上，全球环境基金（GEF）联合融资能效技术、批准新能源技术转移项目、支持发展中国家采用增加能源供应并降低成本的低碳能源技术、减少和利用甲烷、支持可持续城市交通项目；在适应气候变化上，全球环境基金（GEF）“软硬件兼施”，在生态系统管理、农业、水资源管理、灾害风险管理、沿海地区管理和健康领域提高气候变化脆弱性国家提高适应能力，并且帮助解决科学知识与政策间的不连续性和知识壁垒，将气候行动纳入国家发展规划。国际组织作为第三方参与者，为国家政策和技术需要搭建平台，为发展中国家完成减排任务、平衡社会发展需要提供支持，积极推动了国际社会的气候技术转移。

三、COP26“格拉斯哥突破”意味着气候技术转移谈判的突破吗？

尽管早在1992年的UNFCCC就已经提到了向发展中国家的气候技术转移，但是相比于碳减排市场的完善和其他气候变化子议题的发展，有关气候技术的议程始终推进缓慢，技术转移机制未能获得实质性进展，谈判也未能就其细则达成一致，背后原因主要如下:

首先，气候技术面临的主要挑战是贸易壁垒。贸易壁垒问题在世界贸易组织（WTO）中有完善的法律框架和实施细则，但是WTO的法则和全球气候治理的国际法体系没有实现完全对接，WTO框架无法直接适用于气候技术转移的问题上。举例来说，根据贸易和可持续发展中心（ICTSD）对《发展中国家的知识产权和清洁能源技术的获取》的研究，在生物能源产业，最可能阻碍发展中国家进入世界市场的问题在于糖和乙醇的关税和其他贸易壁垒，如美国对巴西的乙醇征收更高的关税。因此，关键的问题是关税是否需要为清洁技术“让路”，还是寻求其他新能源技术？

其次，在目前所有较为成熟的新能源（光伏、风能、生物能源）产业，如果发展中国家试图以研究资助者的身份进入市场并获得互惠的交换条件，或在技术研发上掌握更多的主导权，需要对部分重点气候技术实行政府补贴。一旦该政府补贴被认定为反市场竞争措施，可能会降低发达国家或其他有能力国家进行技术转移的意愿，进而影响发展中国家在气候技术上的开发优势和发展关切。

最后，气候技术谈判的复杂性还在于参与技术转移实践的利益相关方，气候技术的知识产权所有者往往不是参与气候谈判的主权国家，而是私人企业。根据气候技术中心和网络（CTCN）专家Woo Jin Lee等人的研究，私人企业在技术支持的不同阶段上将扮演实施者、促成者、投资者的角色，并与CTCN开展深入合作，深度参与气候技术发展和转移进程。尽管如此，根据IPCC在2000年的报告，政府政策可以在不同利益相关方建立合作关系、推动气候技术成熟发展上起到积极作用。如何动态平衡好不同利益相关方的关切、鼓励不同主体参与气候技术的全球治理机制，只有在不断研究和实践中才能得到答案。

由于气候技术的引入（尤其是能源结构的改变）将可能带来经济结构的重大改变，它的谈判用词也非常谨慎，在COP26《格拉斯哥气候宣言》中两次提到“技术转移”也仅仅是重申其重要性和紧迫性。“格拉斯哥突破”可能是加速技术机制的落实、为技术转移清扫障碍的唯一希望。一方面，“格拉斯哥突破”的发起方包括世界上重要的经济体和碳排放大国，这将有助于国际共识的形成；另一方面，格拉斯哥具体定位5个碳排放重点部门，这一做法是在技术机制中史无前例的。目前，“格拉斯哥突破”的相关文件只更新到议程目标和对旧机制的回顾，后续文件仍待公布。

四、结语

如今的UNFCCC技术机制中“技术需求评估”（TNA）成为重点支持领域，各国需要确认需要的气候技术清单，这将是技术转移的重要基础。但是，贸易壁垒、市场自由竞争、私人企业等利益相关方的问题都可能影响到日后气候谈判的进程。作为清洁技术计划重要组成部分的气候技术转移在COP26上再次成为热点，“格拉斯哥突破”如能将目标落实到具体经济部门，技术转移细则的制定有望实现实质性的突破。