2021年10月30日，中国国家主席习近平在二十国集团（G20）领导人峰会讲话中表示，中国已决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）。11月1日，中国商务部正式向协定保存方新西兰提交加入DEPA的申请书。DEPA是新加坡、新西兰和智利三国于2020年6月12日线上签署的一项旨在促进数字经济和数字贸易发展的新型国际贸易协定。无独有偶，2002年，也正是上述三国在APEC峰会期间发起了“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”的谈判，2005年文莱加入谈判并最终签署协议，这就是著名的P4协议。2009年后，随着美国等国的加入，P4演变为后来广为人知的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）以及现在实际生效的“全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。由P4演变为CPTPP，这成为小国引领国际经贸规则制定的经典案例。
历史相似的一幕正在重演。目前，DEPA已经吸引了加拿大、韩国、中国等国的目光，随着更多国家申请加入，它未来必将在促进亚太地区数字经济合作和治理中发挥更大作用，甚至有可能发展成为全球数字经济治理的模范机制，引领全球数字贸易规则制定。
一、DEPA弥补全球数字经济规则缺失
伴随云计算、5G、人工智能等新兴技术的发展，数字经济已经成为时代发展的重要趋势，推动数字产业发展也成为主要经济体推进本国经济疫后复苏的重要战略选择。在正在到来的后疫情时代，主要经济体加速向数字化、网络化、智能化转型，并在技术赋能、数据安全等方面加快战略部署。可以说，数字经济将成为未来世界经济发展的重要引擎。然而，目前数字经济领域缺乏全球治理规则，几乎是野蛮生长，与其快速发展的现状极不匹配。DEPA的提出及发展将成为亚太区域数字经济规则的重要组成部分，也有利于弥补全球数字经济规则的缺失。
全球数字经济规则制定进展缓慢。在全球层面，WTO框架下的电子商务/数字贸易国际规则谈判尚未取得显著进展，主要成员在跨境数据流动、数字监管、个人隐私保护、数字税等议题上的谈判立场存在显著差异。2017年12月，在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行的WTO第十一届部长级会议上，美、欧、日正式发表启动数字贸易自由化谈判的声明。2019年1月，在瑞士达沃斯举行的电子商务非正式部长级会议上，包括中国在内的76个WTO成员发表电子商务联合声明，启动与贸易有关的电子商务谈判，到现在共有86个成员国参与谈判。作为数字经济领域的领先者，美国、中国、欧盟三方均试图在谈判中占据规则制定主动权。美国强调跨境数据自由流动，取消数据存储本地化限制；欧盟强调监管透明、互联网开放和个人隐私保护等问题；中国则比较强调数字主权。由于全球数字经济和数字贸易发展不平衡，发达国家与发展中国家之间，以及各自内部之间仍存在很大的利益和诉求差异，这导致全球数字经济规则谈判进展缓慢。
DEPA作为独立的、且具有包容性和灵活性的区域数字经济安排，有望成为全球数字经贸规则新模式。近年来，主要经济体积极在区域层面进行数字经济规则谈判，取得了一些成果，不过，已有的区域和双边数字经济规则仍然难以对数字经济和数字贸易实施有效治理，而DEPA则提供了新型的数字经济规则制定方式，可以在一定程度上弥补已有规则的不足。当前，CPTPP、《美墨加协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域贸易协定均纳入了数字贸易相关规则，美国和日本签署《美日数字贸易协定》（UJDTA），其水平介于TPP和USMCA之间，与USMCA一道成为美式数字经济治理模板的代表。这些制度安排扩展了自贸协定安排的领域，为数字经济和贸易的发展提供了框架模板。但区域化也带来了碎片化，各区域协定间的制度安排存在差异，使得全球范围内的数字经济治理愈加困难。同时，区域化可能形成封闭化，数字经济带来的效益只是惠及于成员国。
相比之下，DEPA具有较强的包容性和灵活性，调和了发达国家与发展中国家对于数字经济规则的矛盾，将为在WTO框架下制定数字贸易多边规则提供更符合全球化的模板，对WTO电子商务谈判产生积极影响。这主要是由于DEPA采取了独特的模块模式，共涵盖16个模块，包括商业和贸易便利化、处理数字产品及相关问题、数据问题、更广阔的的信任环境、商业和消费者信任、数字身份、新兴趋势和技术、创新和数字经济、中小企业合作、数字包容、透明度和争端解决等。各国可以根据自身利益选择签订不同的模块，具有较强的开放性和灵活性，也为难以妥协的发达国家与发展中国家提供了合作平台。这种模块式协议也成为DEPA的最大特色之一。
此外，已有数字经济规则主要聚焦于数字贸易领域，并不能全面地涵盖数字经济所有领域。相较之下，DEPA在细化CPTPP原有的几乎所有条款基础上，还在人工智能、金融科技、电子身份等领域进行了新的探索，创造了一个数字经济的监管框架，将制度安排从数字贸易扩大到数字经济多个方面，有利于适应数字经济快速发展态势，弥补数字经济其他领域的规则缺失。
在中国申请加入之前，包括加拿大在内的一些国家也对加入DEPA表达了意愿。2021年10月5日，韩国正式宣布申请加入该协定。未来，DEPA受到其他国家欢迎的可能性越来越大，有望成为全球数字经贸规则新的推动力量。
二、中国加入DEPA的重要意义
中国数字经济增速快，已经成为数字经济大国，规模位居世界第二。十八大以来，中国推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，立足产业基础并发挥市场优势，打造了具有国际竞争力的数字产业集群。然而，中国数字经济距美国仍有较大差距，数字经济结构也与不少发达国家相距甚远。与中国数字经济规模不匹配的是，中国在数字经济规则制定上处于落后位置。加入DEPA将成为中国拉近与美国差距的良机，也将成为中国争取全球数字经济规则主导权的锚点。
首先，加入DEPA有助于中国数字经济进一步发展，提高国际竞争优势，促进中国进一步深化国内改革和扩大高水平对外开放。加入DEPA有助于充分发挥中国海量数据和丰富应用场景优势，有利于充分利用全球要素资源，其中贸易便利化和无纸贸易、电子发票、金融科技和电子支付等条款有助于简化国家之间的商品和服务贸易，降低交易成本，促进中国在数字贸易领域的对外开放度。另外，DEPA在数据储存与跨境传输、知识产权保护、数据隐私保护等领域具有较高标准，这将推动中国继续深化国内改革，对接国际高标准数字经贸规则。
其次，在中美全面战略竞争的背景下，加入DEPA是应对美国对华数字经济遏制行动的重要举措，有利于中国在新一轮中美数字贸易规则竞争中占据有利位置，为中国数字经济发展营造相对良好的外部环境。近年来，美国加大对中国高新技术打压力度，中国5G、芯片等相关领域均受到一定限制，对数字经济发展带来威胁。美国还试图将中国排除在多边数字经济框架之外。2020年美国向APEC提出申请，有意使“跨境隐私规则”（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）独立于APEC，其实质目的就是“数字排华”。此外，拜登政府也在酝酿涵盖印太经济体的数字贸易协议，并计划将中国排除在外，以遏制中国在该地区的数字经济影响力。美国可能会依托《美日数字贸易协定》、《美墨加协定》中的数字贸易规则，并借鉴DEPA等其他数字经济协定，构建更高标准的数字贸易框架，推动“美国模式”作为全球数字经济规则模板。拜登政府寻求印太数字贸易协议或将成为其重回多边主义、重新主导新一轮国际经贸规则改革的重要支点，也是制衡中国在亚太地区制度影响力的重要选择。未来，中美关于全球数字经济规则的竞争将愈加白热化。目前，中国参与的RCEP生效条件已满足，明年将正式生效，中国也已申请加入CPTPP，此次中国率先申请加入DEPA，是对美国在亚太地区建立数字经贸框架意图的有力反制，将在亚太地区经贸规则以及数字经济规则制定方面占据优先位置，有助于突破美国在数字经济领域的打压，并在中美数字经济规则竞争中赢得先机。
最后，尽早加入DEPA是中国参与全球数字经济治理的重要举措，有利于中国提升全球数字经济规则制定话语权和影响力。虽然中国的数字经济规模仅次于美国，居于世界第二，但在数字经济规则制定上落后于美国和欧盟。中国主导、参与的高水平区域和双边贸易协定较少，在数字贸易规则的相关谈判中所涉及的议题较少、标准较低。由于当前很多国家的数字经济还处于发展初期，全球并未形成一致性的数字经济规则，中国尽早加入DEPA协定将为完善亚太及全球数字经济治理规则体系贡献力量。同时，当前DEPA三国经济体量较小，中国能够依托自身巨大的数字经济体量，引导数字经济规则制定，有利于争取更大的规则谈判话语权、提升本国影响力。
三、中国加入DEPA前景展望
目前，中国加入DEPA仍面临一定挑战，主要是由于中国在国内数字经济政策和标准方面与DEPA规则存在一定差距，需要进行实质性监管和政策改革。例如，在跨境数据流动方面，中国实行了严格的管控。《数据安全法》规定，建立数据安全审查制度，对管制物项的数据实施出口管制，对数据出境应通过网信部门组织的安全评估，而DEPA规定则鼓励运用电子方式跨境传输信息。在数据本地化存储方面，《个人信息保护法》规定关键信息基础设施运营者和处理个人信息达到国家网信部门规定数量的个人信息处理者，必须将中国境内收集和产生的个人信息存储在境内。DEPA则规定不得要求必须对成员方境内数据和计算设施进行本地化存储。在数据知识产权方面，中国还未有相关法律出台，而DEPA则对知识产权有严格的保护规定。此外，在网络安全限制、非歧视性待遇、政府数据透明、市场进入壁垒等方面中国与DEPA也有较大差距，需要加快国内改革以对接其标准。
除此以外，中国加入DEPA可能还面临着美国的压力。美国试图推动的印太数字贸易协定将中国排除在外，展现了其在亚太地区遏制中国数字经济发展的意图，因此美国可能会向DEPA成员国施压，阻挠中国加入。DEPA三国作为美国印太数字贸易协定潜在涵盖对象，将面临在中美两国间站队的局面。作为“五眼联盟”成员之一的新西兰在政治方面可能抱有一定疑虑，其立场还不明确。
为加入DEPA，中国需要推进数字经济相关改革，以适应其较高的标准。但在国内改革以及参与DEPA和其他数字经济协定的谈判中，中国要把握好数据开放和数据安全之间的平衡，要积极对接既有数字经济治理的国际经贸规则。例如可以通过鼓励数据流动相关行业制定标准等方法，提高监管的有效性和精确性，在保证国家数字安全的前提下促进跨境数据自由流动，避免泛安全化。数字空间国际规则缺失的现实为中国提升制度性话语权留下了宝贵空间，中国应把握好这一机会，积极参与全球数字经济规则的制定，为全球数字经济治理贡献中国智慧。